推動實現全體老年人享有基本養老服務，關鍵點和突破口在農村。我國有1億多農村老年人口，農村人口老齡化程度遠超城市，1/4的農村已經進入超老齡社會，年齡結構的轉變對農村養老服務體系建設提出新要求。但受限于農村發展基礎，建立與當地老年人口需要和經濟社會發展水平相適應的農村養老服務體系仍面臨一系列挑戰。
規模巨大的農村老年人口與城鄉倒置的國情凸顯了農村養老服務體系建設的緊迫性。一是農村老年人口規模巨大，人口老齡化的城鄉倒置現象進一步加劇。目前，中國常住人口城鎮化率達66.2%，2020年城鎮老年人口數已經超過農村，但中國農村老年人口仍有1.21億人，農村60歲及以上老年人口占比達23.81%，高于城市的15.82%。二是農村和中西部地區的老年人身體健康狀況較差。第七次全國人口普查數據顯示，農村老年人生活不能自理的比例占2.55%，高于城市的2.07%，西藏、新疆、青海等地生活不能自理的老年人占比在3%以上，廣東、福建、江蘇等地比例低于2%。三是農村老年人口的經濟自立能力不足。盡管2020年離退休金、養老金首次成為中國老年人的最主要生活來源，但在農村地區，75.45%的老年人仍然主要依靠家庭成員供養（41.87%）和勞動收入（33.58%）生活，其中女性老年人依靠家庭成員供養比例超過一半，達52.89%，是自我經濟供養能力最弱的群體，也是農村養老保障最需關注的群體。四是農村地區老年人的數字接觸比例與質量仍需改善。截至2023年12月，我國農村地區互聯網普及率為66.5%，低于城鎮的83.3%；非網民人口集中在農村常住人口尤其是60歲及以上老年群體的特性顯示，農村老年人口面對更突出的數字鴻溝困境。
面對農村人口結構轉變帶來的養老服務體系構建與改善需求，黨和國家在農村養老服務體系建設方面頻繁發力，以制度體系規劃規范農村養老服務發展，涵蓋重點關注特殊困境人群的服務需要、全體老年人的基本服務需要以及加強養老服務體系中的人才要素建設、提升服務體系中的產品服務質量，通過縣—鄉—村三級養老服務網絡的打造與機構使用效能的提升、醫養結合多元服務聯合安全監管方式等助力服務質量的提升、基層黨建結合多元主體健全養老服務的工作機制、合理規劃健全投入與提高效率方式強化服務支撐等多個方面全面規劃部署農村養老服務的未來發展，就農村養老服務發展短板有針對性地加大投入力度，為積極應對人口老齡化國家戰略在農村的落實推進和鄉村振興戰略的有效實施奠定基礎。
現階段農村養老服務體系建設仍面臨一系列發展挑戰與困境。這些困境主要包括人口“空心化”造成的主體困境、社會化服務體系中的要素困境、服務網絡銜接有限的碎片化困境和地區發展差異巨大的不平衡困境。一是大規模青壯年人口外流與人口“空心化”共同形塑的農村勞動力總量縮減、結構老化的主體困境，使得農村地區在公共服務供給領域存在人才老化甚至斷層現象，養老服務體系建設的能力基礎由此被削弱。二是農村社會化養老服務起步晚，在養老服務設施、社會組織、技術要素等方面較城市相對滯后，社區養老服務機構和設施23.2萬個，覆蓋率僅有47.4%。三是在有限覆蓋的條件下，農村養老服務建設布局呈現碎片化特征，縣—鄉—村三級養老服務網絡的服務銜接不足，養老服務使用供需“錯配”。2023年《中國民政統計年鑒》顯示，農村養老服務機構的床位使用率僅有42.36%，且多數機構僅能滿足具有自理能力的老人入住，失能照護的資質有待發展、能力有待提升。四是各地農村發展差異較大，養老服務發展參差不齊，中西部地區養老服務建設力量有限，農村社會養老服務以兜底保障為主；東部擁有優勢資源的農村已經初步建成縣—鄉—村三級養老服務網絡，如何構建與當地老齡人口基礎和經濟社會發展相適應的養老服務體系是當前面臨的重要挑戰。
加快提升農村養老服務體系的水平和質量。構建符合經濟社會發展水平與人民美好生活需要的農村養老服務體系，事關積極應對人口老齡化國家戰略和鄉村振興戰略的順利實施。
一是加強頂層設計。建設完善農村養老服務體系必須從規劃布局與頂層設計方面發力，盡快出臺中長期規劃以規范明晰農村養老服務體系目標、布局與發展路徑。通過組織多領域、多層次的理論探索，進一步明晰中國農村養老服務發展的理念體系，明確究竟為什么發展、發展什么樣的農村養老服務、發展的目標是什么，綜合積極應對人口老齡化的規律性和鄉村振興的規律性確定指導思想及目標愿景。在此基礎上，制定中長期發展規劃，在確定的目標愿景基礎上，通過盤點服務設施、服務人才、服務組織和標準規范等的現狀、缺口與困難，進而研判農村養老服務體系構建的需求，引領農村養老服務未來發展布局。在發展規劃基礎上，根據農村養老服務建設的現實需求與現階段制度設計的漏洞短板，加強頂層制度設計，包括制定農村養老服務條例、適時推進長期護理保險制度的全國實踐、基本養老服務清單制度的調整充實等，以農村老齡社會進程為需求指引、養老服務建設實踐情況為供給指引，構筑符合農村經濟社會發展水平與老年人需要的養老服務制度體系。
二是夯實農村養老服務體系建設的物質基礎。將農村養老服務體系建設置于推進中國式現代化與全面推進鄉村振興進程中，通過產業開發、布局銀發經濟與加快數字鄉村建設等方式夯實農村養老服務體系建設的經濟基礎。產業發展是農村地區經濟的重要支撐，要在以往經驗的基礎上，優化產業開發方式。通過增加集體收入以及向老年人傾斜的資源分配方式加強老年保障力度，增強農村應對老齡化的經濟實力，夯實養老服務體系建設的物質基礎與財富儲備。針對農村老齡人口規模較大的現狀，可在經濟相對發達的農村布局發展銀發經濟，引進養老企業在鄉村投資建設生態旅居養老項目、打造“健康小鎮”助力老年康養產業等有鄉村特色的養老產業與養老服務項目，擴大養老服務供給，以數量帶動農村養老服務供給競爭，進而提高養老服務質量，形成良性循環。同時，加快數字鄉村建設，提升鄉村網絡設施水平，在此基礎上加快智慧養老服務平臺在農村布局，推進“智慧化+網絡化”的農村養老服務體系建設，并通過老年人數字素養提升計劃與“數字代理人”等方式縮小農村老年人數字使用鴻溝，便捷老年人數字公共服務使用。
三是鍛造總攬全局、協同高效的農村養老服務體系建設的基層行動體系。推進各項養老服務政策有效落實，必須全面加強農村養老服務體系建設中的組織與人才保障。一方面，重視發揮四支力量的作用。通過“支部領辦、黨員領銜”的運行方式團結黨員力量，發動村支部黨員干部積極走訪群眾收集老人意愿，支持村級養老服務點發展，并將“黨建+農村養老服務”納入市縣鄉三級書記抓基層黨建述職，在村一級則把養老服務工作納入黨組織書記“雙述雙評”，積極推廣“黨建+農村養老服務”新模式。另一方面，面對規模龐大的農村養老需求，社會力量不可或缺。可通過整合村莊閑置資源后委托專業養老服務機構管理運營，以公建民營方式鼓勵社會力量參與，為農村空巢、困難、孤寡老人提供方便可及的居家上門服務；通過設立功德碑和功德墻等社會聲譽激勵舉措，鼓勵慈善捐贈，提供資金支持，保障村級養老服務設施發展的可持續性；通過借助公益項目，引入專業志愿者組織與學生志愿團體等定期向老年人提供關愛服務。此外，值得特別重視的是，雖然農村家庭養老功能在弱化，但這一主體目前仍具有不可替代性，可以增加居家養老護理服務現金補貼、依托村級養老服務站點為家庭提供“喘息服務”等支持政策，提升家庭養老能力，構建老人—家庭—村集體與社會力量多方聯動的養老服務運作體系。同時，通過老齡協會引導老年人積極參與與自己切身利益相關的農村養老服務體系建設，如為發展規劃建言獻策，增強內生行動力量，提升老年人的參與感與獲得感。
四是從構建完善農村養老服務網絡、推進醫養康養相結合、加強農村老年人的養老金保障等方面著手。應著力推進形成縣—鄉—村縱向貫通、不同縣域橫向互聯的養老服務網絡：拓展縣級特困人員供養服務機構失能失智照護功能，推進專業性照護服務設施建設；整合鄉鎮敬老院等服務資源，推進鄉鎮（街道）區域養老服務中心建設；將村級鄰里互助點、農村幸福院等互助養老服務設施建設納入村莊規劃，增加村莊養老服務點；重視易地搬遷地區農村養老服務體系建設，結合遷入地人口規模、老齡化程度、服務可及性等因素，合理布局養老服務設施。目前，健康老齡化理念在城市養老服務體系中已經建立起來，農村發展養老服務也要順勢而為，通過整合鄉鎮醫療衛生機構專業資源，實現鄉鎮衛生院與養老服務設施統籌規劃、毗鄰建設、一體運營，采取衛生院轉型護理院、托管敬老院等多種有效方式實現資源共享、服務銜接，實現農村地區醫養結合發展。通過統籌完善城鄉居民基本醫療保險和城鄉大病報銷，建立包括農村地區在內的長期護理保險制度，鼓勵醫療機構與養老機構合作，整合照護與保障資源，減輕家庭養老負擔。另外，不斷加強農村老年人的養老金保障，通過加大財政對城鄉居民醫療保險的支持力度、宣傳引導提高基本養老保險的繳費檔次、推進個人養老金制度在農村地區的落地實施、改善基本養老保險的融資和福利調整機制等方式，加強農村地區養老金保障，提高老年人的自我保障能力。
五是構建農村養老服務體系發展的要素支撐體系。通過建立農村養老服務體系統計調查與綜合評估制度，建立健全多元投入機制，著力提升農村養老服務質量水平。通過評價指標體系構建、年度統計調查制度規范與數據實時更新系統搭建等系列操作建設農村養老服務體系綜合評估制度，以跨地區、跨部門與跨層級的數據共享為前提，對比服務體系建設前、建設中與覆蓋后的設施使用效率和老年人社會化養老服務享有數據，如在改革鄉鎮敬老院向區域性養老服務中心轉型過程中對改革前后特困人員集中供養率、養老服務中心入住率等進行統計，指導后續農村養老服務體系建設發展模式。農村養老服務體系的建設離不開健全的多元投入機制，財政部門可按規定將農村養老服務體系建設列入專項財政預算，中國人民銀行和金融監管部門可在依法合規、風險可控的前提下主持引導銀行部門加強對農村養老服務的金融支持。同時，應通過加強服務質量監管、合理布局農村養老服務設施等方式，提升農村養老服務可及性，增強服務質量與提高服務資源利用效率。
（作者系中國人民大學原副校長、人口與健康學院院長，全國老齡工作委員會專家委員會委員）