摘 要:農業農村現代化是中國式現代化的根基，建設農業強國必須把握發展規律，因時因勢調整生產關系促進農業農村生產力的發展。當前我國城鄉區域發展差距仍然較大，城鄉發展不平衡、農村發展不充分仍是社會主要矛盾的集中體現，仍然存在著城鄉資源要素流動不暢、公共服務水平不均等、產業協同發展不足、縣域治理現代化水平不高等問題。需要在城鄉融合發展理念引導下完善強農惠農富農支持制度，促進城鄉資源的優化配置，激發農村內生動力，推動鄉村全面振興。

關鍵詞:強農惠農富農 城鄉融合 鄉村全面振興

【中圖分類號】F299.2 【文獻標識碼】A

習近平總書記在黨的二十大報告中強調：“全面推進鄉村振興。”“堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動。”“扎實推動鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興。”黨的二十屆三中全會進一步強調“完善強農惠農富農支持制度”，這是黨中央在新時代新征程中，在國家經濟社會發展新形勢下針對“三農”問題作出的重要部署，充分體現了黨中央對“三農”工作的高度重視和深刻洞察。推進城鄉融合發展是解決“三農”問題的關鍵突破口。完善強農惠農富農支持制度，破除城鄉間要素流動的體制機制障礙，為農業農村發展提供堅實的制度保障，不僅有助于打破城鄉二元結構，促進城鄉資源的優化配置，增強城鄉經濟聯系，暢通城鄉經濟循環，推動城鄉融合發展，還能有力激發農村內生動力，推動鄉村全面振興，為社會主義現代化強國建設奠定堅實基礎。

深刻把握完善強農惠農富農支持制度的時代意義

農業作為國之根基，是14億人民生存的基礎，其穩健發展關乎國家糧食安全與社會穩定的大局。農村，是近5億農民的生活家園，是中華民族數千年的農耕文明的傳承地。農業農村現代化是中國式現代化的根基，建設農業強國必須把握發展規律，因時因勢調整生產關系促進農業農村生產力的發展。

我們黨一直高度重視“三農”工作。解放初期，土地改革運動實現了農民“耕者有其田”的千年期盼，農民獲得了最基本的生產資料，極大地激發了生產積極性，為農業生產的恢復與發展筑牢根基，也為后續的工業化進程提供了原始積累。改革開放后，以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制確立，賦予農民生產經營自主權，農民的生產熱情被充分激發，糧食產量大幅增長，迅速解決了農民的溫飽問題，推動農業生產效率顯著提升，農村經濟也由此煥發出新的活力。2006年，具有里程碑意義的農村稅費改革全面推行，徹底取消農業稅。農村經濟發展的束縛進一步解除，同時中央加大對農業的補貼力度，有效激發了農民的種糧積極性，促進了農業生產發展。

黨的十八大以來，農村改革步入全面深化階段。農村土地“三權分置”改革，作為繼家庭承包責任制后的又一重大制度創新，將土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權分置并行，為農業現代化發展提供了有力支撐。脫貧攻堅戰舉全黨全社會之力，歷史性地解決了絕對貧困問題，全體農民擺脫貧困、邁向小康生活，創造了人類減貧史上的奇跡。隨后，鄉村振興戰略全面推進，農村基礎設施不斷完善，農村人居環境得到顯著改善；土地流轉、農村集體產權制度改革等，農民財產性收益不斷增加，農業農村面貌發生了翻天覆地的變化。

新時代我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。其中，城鄉發展不平衡最為突出，農村地區在基礎設施、公共服務、文化娛樂等方面的發展相對滯后，成為制約全面建設社會主義現代化國家的短板。如何實現強農惠農富農，推動鄉村全面振興，促進城鄉融合發展，成為推進中國式現代化進程中亟待解決的關鍵問題。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）為這一問題提供了系統的解決方案。

《決定》明確指出，必須統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，全面提高城鄉規劃、建設和治理的融合水平。通過促進城鄉要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展。2023年我國常住人口城鎮化率達66.2%，而戶籍人口城鎮化率還不到50%，還有2.97億的農民工在城里沒有完全市民化。近3億人口的市民化會為新型城鎮化提供巨大的發展動力，隨著人口城鎮化率的攀升，有利于推進農村土地流轉，耕地規模化經營有助于快速提升農戶的收入，大量市民的生態休閑需求會讓鄉村生態價值得到重構。城鄉關系的重大變化要求“三農”政策要順應變化進行改革創新，促進城鄉在經濟、社會、文化等多領域的深度融合。在經濟層面，實現城鄉產業的協同發展與資源的優化配置；在社會層面，促進城鄉居民在公共服務、社會保障等方面的均等化；在文化層面，推動城鄉文化的交流與融合，實現城鄉文明的共同進步。通過構建新型工農城鄉關系，以制度創新和政策調整為驅動力，為農業農村現代化創造有利條件，使農村能夠充分共享城市發展的資源和成果，同時城市也能從農村的發展中獲得新的發展動力和空間。

《決定》首次提出“完善強農惠農富農支持制度”。就是在城鄉融合發展框架下改革完善現有體制機制，系統集成改革原有城鄉二元結構的體制機制，推進鄉村全面振興。強農重點在于提高農業綜合生產能力，保障國家糧食安全；惠農著力于改善農民生活條件，提高農村公共服務水平；富農旨在拓寬農民增收渠道，促進共同富裕。體現了黨中央對“三農”工作的深刻理解，是推動鄉村全面振興的行動指南。

城鄉融合發展的現實挑戰

當前我國城鄉區域發展差距仍然較大，城鄉發展不平衡、農村發展不充分仍是社會主要矛盾的集中體現，仍然存在著城鄉資源要素流動不暢、公共服務水平不均等、產業協同發展不足、縣域治理現代化水平不高等問題。

城鄉資源要素流動不暢

一是戶籍和農村土地制度仍會限制人口自由流動。一方面，受戶籍限制大量農村人口城鎮務工無法落戶城鎮，不能享受與城鎮戶籍人口同等的公共服務，造成生產、生活的諸多不便；另一方面，城鎮人口受宅基地等農村土地制度限制無法落戶農村，城鄉間人口無法實現雙向自由流動。二是農村土地制度改革亟待完善。農村土地“三權分置”改革仍然處于試點階段，土地流轉存在一些障礙，如土地產權制度不完善、流轉程序不規范、土地流轉價格形成機制不健全等，城鄉統一的建設用地市場未建立，土地資源難以得到有效配置，影響農業規模化經營和鄉村產業發展。三是農村人才困局較為突出，產業單一、鏈條短發展機會有限、人才下鄉激勵機制不健全，高質量人才留住難、引進難，長期制約農村產業發展以及傳統文化的賡續。

城鄉產業發展協同性不足

當前，絕大部分的二產、三產集中在城市，沒能與縣鎮村形成聯動發展。縣域內縣城、中心鎮產業聯城帶村能力薄弱，縣域一二三產融合發展處于初步發展階段，農業產業結構單一，生產的規模化、產業化、現代化水平相對較低，農產品技術含量不足、附加值不高，城鄉產業之間的關聯度和協同性較弱。縣域內信用體系建設缺失、數字化水平不高，金融服務、數字技術等現代服務業下沉困難，資金和技術向縣域流動，特別是向鎮村流動存在瓶頸、動力不足。

農村基礎設施與公共服務供給不足

農村基礎設施與城市相比仍存在較大差距。部分農村道路建設標準較低，道路狹窄、路況差；農田水利覆蓋面不足、設施老化，農業生產效率低下；供水設施老化，水質安全保障程度不高，農田污水處理率不高，生活、生產受到影響；電力容納量不足，光伏、新能源車等新能源設備下鄉困難；通信網絡覆蓋不夠全面，信號不穩定，影響農村電商等新業態發展；教育醫療資源相對匱乏，師資和醫生力量薄弱，教學設施分散、落后，基層醫療機構設備簡陋，醫療技術水平低，留守兒童教育、農民看病難、看病貴問題依然存在。養老服務體系不完善，養老設施不足，文化、體育、娛樂等設施城鄉差距大，供給嚴重不足，運維人員少等等公共服務不足的問題普遍存在。

縣域治理現代化水平不高

部分縣、鎮干部延續傳統管理理念，習慣于自上而下的指令式管理，對現代治理所強調的多元參與、協商合作等現代治理理念認識不足、運用不夠，系統協調推進能力弱，無法充分匯聚社會力量和調動群眾的主動性。縣域內不同部門、鄉鎮之間在政策執行、資源調配等方面存在協調不暢的問題，各行其是、相互掣肘，影響工作效率和治理效果。縣域與周邊城市在產業協同、生態保護等方面的區域合作機制也不夠完善，難以形成發展合力。

完善強農惠農富農支持制度的路徑選擇

黨的二十屆三中全會以完善城鄉融合發展體制機制來統攬農村改革，著眼把城市和鄉村作為一個整體統籌謀劃安排。完善強農惠農富農支持制度是推動城鄉融合發展的關鍵舉措，是黨中央為解決“三農”問題、推動鄉村全面振興的重要戰略部署，將進一步推動促進城鄉要素平等交換、雙向流動，形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系。

打破要素流動壁壘，促進城鄉資源高效配置

城鄉間要素平等交換，要破除土地、勞動力、資本、技術、數據等要素在城鄉間自由流動的制度限制。建立健全強農惠農富農支持制度，有助于打破要素流動壁壘，實現城鄉資源要素高效配置，構建城鄉要素雙向合理流動的新格局。

一是進行體制機制革新。構建以人為本的產業升級、人口集聚、城鎮發展良性互動機制，加速農業轉移人口市民化進程，讓他們享受與遷入地戶籍人口同等權利。同時，保障進城落戶農民合法土地權益，探索建立自愿有償退出機制，實現農民在城鄉間自由選擇、進退有據。打破城鄉人口流動阻礙，讓人力資源依據市場需求與個人意愿在城鄉間合理分布。

二是推進資源配置優化。在土地要素上，大力推進全域土地綜合整治，促進耕地保護和土地節約集約利用，健全土地增值收益分配機制，讓農民更多分享土地增值紅利；優化土地管理，保障主導產業、重大項目用地，建立新增城鎮建設用地指標與常住人口增加的協調機制。在資金要素上，建立縣級財力保障長效機制，推進財政省直管縣“全覆蓋”，促進財政資源下沉，健全“錢隨人走”轉移支付機制，推動財政資源配置“跟人走、可攜帶”。健全財政金融協同支農長效機制，提升農村數字普惠金融發展水平，引導更多社會資本投資農村，為鄉村發展注入資金活水，促進城鄉土地與資金要素合理流動、高效配置。

三是強化政策保障機制。堅持農業農村優先發展，完善鄉村振興投入機制，建立與推進基本公共服務均等化相適應的支出責任分擔機制。壯大縣域富民產業，培育鄉村新產業新業態，優化農業補貼政策體系，發展多層次農業保險。完善農村人口的常態化防止返貧致貧機制，建立農村低收入人口和欠發達地區分層分類幫扶制度，以政策的力量引導資源向農村傾斜，縮小城鄉發展差距，為城鄉要素平等交換筑牢堅實政策根基，推動城鄉共同繁榮。

學習運用“千萬工程”經驗，推動城鄉產業協同

推動城鄉產業協同，浙江“千萬工程”提供了寶貴經驗。在產業布局上，立足縣域，依資源和需求發展特色產業；融合發展中，以市場為導向，深挖鄉村價值，延伸產業鏈；利益聯結上，鼓勵工商資本下鄉，完善扶持政策，實現城鄉產業成果共享。

一是精準施策，城鄉產業一體化布局。在政策制定上，要求各地依據自身資源稟賦、產業基礎和市場需求，精準定位主導產業。對于農產品資源豐富的地區，設立專項扶持資金，鼓勵發展智慧農業，如建設智慧農業示范園區，推動良種良法良機良田與數字技術融合，提升農業生產效率與質量。在靠近城市的縣域，出臺用工優惠、土地優先供應等政策，引導企業布局農產品加工、倉儲物流等產業，加強與城市產業的配套協作，形成城鄉產業一體化布局。同時，通過財政補貼、金融支持等手段，培育壯大特色產業集群，建設優勢產業園區和產業強鎮，提升產業集聚度和競爭力。

二是融合發展，延伸拓展產業鏈條。以市場需求為導向，制定政策鼓勵農村產業融合發展。加大對農產品加工企業的技術改造扶持力度，給予技術研發補貼、設備購置補貼等，提高農產品附加值。完善冷鏈物流設施建設補貼政策，支持農村地區建設冷鏈倉儲、配送中心，加強與電商平臺、大型商超的合作對接，拓寬農產品銷售渠道，大力推進“互聯網+”農產品出村進城工程，發展直播電商等新興營銷模式。設立鄉村旅游、文化、教育、康養等產業融合發展專項資金，鼓勵各地挖掘鄉村多元價值，開發鄉村民宿、親子研學、農耕體驗等新業態，推動鄉村產業轉型升級。

三是利益聯結，保障農民共享成果。借鑒浙江在“千萬工程”中構建緊密利益聯結機制的做法，制定政策鼓勵工商資本下鄉，與農戶建立訂單農業、保底分紅、股份合作等緊密合作關系，對參與緊密合作的工商企業給予貸款貼息等支持，對帶動農戶增收效果顯著的企業給予適度獎勵。完善新型農業經營主體扶持政策，將其與帶動農戶增收掛鉤，對農業產業化龍頭企業、農民合作社等在項目審批、土地流轉等方面給予優先支持。加大農民職業技能培訓投入，根據產業發展需求開設針對性課程，提高農民參與產業發展的能力，促進農民持續穩定增收，實現城鄉產業協同發展成果由城鄉居民共享。

加強農村基礎設施建設，推進城鄉公共服務均等化

補齊農村基礎設施短板，推進城鄉公共服務均等化，需要政策匯聚社會各方力量共同參與，促進公共資源均衡配置，推動城鄉資源共享。廣東部署推進百縣千鎮萬村高質量發展工程（簡稱“百千萬工程”）實施百校聯百縣“雙百行動”、央企助力鎮村建設、“萬企興萬村”等各項行動，財政上加大基礎設施建設投入，完善水、電、路、通信等設施；組織高校、央國企、民企等社會力量有組織的駐縣扶村提升農村教育、醫療、養老等公共服務質量，有力推進了城鄉公共服務均等化。

一是加大基礎設施建設投入，夯實公共服務基礎。政策上加大對農村水、電、路、氣、通信等基礎設施的投入。引導社會力量幫助提升農村信息化管理、基層數字化治理方面的能力，如騰訊推出“為村”平臺、華為開展“數字鄉村”計劃，幫助廣東部分鄉村實現數字化轉型，提升鄉村治理和經濟發展水平，為農村電商、遠程教育、遠程醫療等提供有力支撐，為鄉村治理提供示范。完善農村基礎設施管護機制，明確管護主體和責任，確保基礎設施長期穩定運行。

二是促進公共資源均衡配置，保障城鄉公平享有。建立城鄉統一的公共資源配置機制。在財政資金分配上，向農村地區傾斜，加大對農村公共服務的投入力度。在教育上，統籌城鄉教育資源，合理布局學校，避免教育資源過度集中在城市。在醫療上，優化資源配置，推動城市大醫院與農村基層醫療機構建立緊密型醫聯體，實現醫療資源共享、人才共享、技術共享。在農村文化建設上，建設文化禮堂、圖書館、文化館等文化設施，豐富農民精神文化生活。完善公共服務評估監督機制，確保公共資源合理分配和有效利用，保障城鄉居民公平享有公共服務。如廣東組織125家高校院所與86個涉農縣（市、區）結對開展百校聯百縣“雙百行動”，73家三甲醫院組團幫扶粵東西北60個縣（市、區）113家縣級醫院，有力地強化了農村教育、醫療、養老等公共服務供給。

構建動力機制，強化統籌協同落實

一是完善制度體系，強化統籌協調。借鑒廣東“百千萬工程”中構建動力機制的經驗，建立健全縣域治理的統籌協調制度。明確各部門在縣域發展中的職責邊界，制定詳細的責任清單，避免出現職責不清、推諉扯皮的現象。例如，針對縣域產業發展、公共服務提升等重點任務，成立專門的工作領導小組，加強部門間的協同合作。同時，建立政策制定與執行的溝通協調機制，在政策制定過程中，充分征求各方意見，確保政策的科學性和可行性；在執行過程中，提升縣鎮干部系統協調能力，以運營和服務思維來推進各類項目建設，以財政獎補的形式來推動建設與農業農村生產、生活的高效結合，促進縣域各項工作協同推進。

二是重點支持資源傾斜，增強發展動力。推動資源要素向縣鎮村傾斜為指引，加大對縣域的資源投入。在財政資金上，設立縣域發展專項資金，重點支持縣域基礎設施建設、產業發展、公共服務提升等項目，提高資金使用效率。在土地資源上，推進全域土地綜合整治，優化國土空間格局，為縣域產業發展和城鎮建設提供土地保障，如廣東佛山市南海區通過“三券”政策推動城鄉土地連片開發利用。在人才資源上，制定人才引進和培養政策，吸引各類人才投身縣域建設，建立城鄉人才交流機制，鼓勵城市人才下鄉服務，提升縣域人才隊伍素質。

三是健全監督考核，保障政策落實。建立科學合理的縣域治理監督考核體系。根據經濟發展、生態保護等因素對各縣進行分類并制定量化的考核指標，對縣域經濟發展、社會治理、公共服務等方面進行全面考核評估。建立考核結果反饋和獎懲機制，對政策落實得力、工作成效顯著的地區和部門給予表彰和獎勵，對落實不力的進行問責，激勵各方面積極作為，確保各項政策落地見效，提升縣域治理效能。

【本文作者為華南理工大學數字鄉村與文旅可持續發展重點實驗室主任、廣州城鄉融合發展研究院院長、教授；本文系國家社科基金后期資助項目“數字化賦能鄉村振興的內涵、邏輯與實踐路徑研究”（24FGLB095）、廣東省哲學社會科學創新工程特別委托項目“數字賦能鄉村振興需求與技術協同創新研究”（GD22TWCXGC05）階段性成果；廣東省社會主義學院統戰理論研究部副主任、講師杜聯藩對本文亦有貢獻】

參考文獻略

責編：吳 瑩／美編：王嘉騏