摘 要:編纂生態環境法典是重大立法決策，是推進中國式現代化的必然要求。生態環境法典的編纂旨在解決之前不同時期相關立法領域存在的不協調，加強生態治理領域不同部門的協同共治，將國際公約、國際治理規則和國內法治協同起來，對提高生態環境治理法治化水平具有重大意義。生態環境法典以習近平法治思想和習近平生態文明思想為根本遵循和行動指南，以人與自然和諧共生為邏輯主線，體現了生態文明治理的中國方案和中國智慧。

關鍵詞:生態環境 法典 人與自然和諧共生

【中圖分類號】X197 【文獻標識碼】A

編纂法典是重大的立法決策。習近平總書記強調：“要總結編纂民法典的經驗，適時推動條件成熟的立法領域法典編纂工作。”黨的二十大報告提出，“推進科學立法、民主立法、依法立法，統籌立改廢釋纂”。2024年7月，黨的二十屆三中全會對深化生態文明體制改革作出戰略部署，明確提出“編纂生態環境法典”。這樣一個重大決策是交給立法機關的重要任務。2024年，編纂生態環境法典被列入全國人大常委會年度工作計劃，并正式啟動了生態環境法典編纂的立法程序。萬眾期待之下，生態環境法典草案于今年4月27日首次亮相，提請十四屆全國人大常委會第十五次會議審議；4月30日，草案面向社會公開征求意見。

編纂生態環境法典的重要意義

這將是世界上第一部以“生態環境法典”命名的法律

當前，世界其他一些國家有生態法典和環境法典，但是命名為“生態環境法典”的，中國是第一家。為什么用生態環境法典命名？首先，習近平法治思想和習近平生態文明思想為法典提供了根本遵循和行動指南。其次，我國憲法規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”基于憲法的要求對這部法典進行命名，體現了這部法典要實現國家目標、承擔國家任務，這也是全國人大作為國家立法機關履行憲法法律賦予職責的重要體現。

進一步完善生態環境法律法規體系的必然要求

1972年斯德哥爾摩會議以后，中國的生態環境立法和世界同時起步。1973年，我國出臺了第一個關于環境保護的行政法規。1978年，我國將“國家保護環境和自然資源，防治污染和其他公害”寫入憲法。1979年，《中華人民共和國環境保護法（試行）》出臺。

經過40多年的努力，我國的生態環境法律已經涵蓋了生態環境保護各個領域，法律體系已經基本形成。

目前，由國家頒布的法律一共300余件，其中與生態環境立法相關的法律有30余件，占比超過1/10。此外，還有100余件行政法規、1000余件地方性法規。與環境保護有關的黨內法規還有十余件。生態環境法典編纂需要全面統籌現行的大量法律法規和黨內規章，進一步完善生態環境法律法規體系。

生態治理和生態環境領域立法理念深刻演進的集中體現

從1979年第一部環境保護法律到現在的30余部法律，在40多年的時間跨度內，中國經濟社會飛速發展，生態環境保護理念也在發生變化。其中，非常大的一個變化是過去我們認為環境保護就是以防止環境污染為主，我們所有的工作都是圍繞控制工業三廢，控制污染對人體健康帶來的危害。隨著我國經濟轉向高質量發展階段，生態文明建設不僅要擴大到生態系統保護，還要擴大到綠色發展，要把生態環境保護理念貫徹到經濟、政治、社會、文化發展全過程。目前已有的30余部法律還不能完全適應這個變化。

過去，我國環境立法主要分為兩類，一類是污染防治類法律，屬于行政法，基本是按照行政管理要求立的法律；一類是資源類法律，屬于經濟法，而經濟法普遍被認為是以資源開發、利用以及權屬確認作為立法目的。這兩類法律本身的內在追求是不一樣的，因此，由過去的“小環境法”變成現在的“大環境法”，兩者之間存在理念轉變的問題。雖然之后的資源立法做了很多相關修改，增加了環境保護或者生態保護專章，但也只是比較小的一部分。立法時間上的差異也導致很多領域出現一個要素有多個法律，或者多部法律調整一個要素的問題。

針對現行的生態環境方面的法律，可以分三類情況處理：一是部分法律在法典編纂完成之后完全廢止；二是對部分現行法律進行修改，把與生態保護和環境保護有關的重要規定提煉出來納入法典中；三是根據情況變化重新制定一些法律。通過這樣一種邏輯結構和編纂思路，可對我國現行環境法律進行整體重構，編纂出一部具有中國風格、國際視野的生態環境法典。

協同國際公約、國際治理規則和國內法治的重要舉措

當前，我國幾乎加入了所有環境保護的國際公約，在加入和履約的過程當中是由不同部門負責的。如何把國際公約或者國際治理規則轉化為國內法治，現在還有一些問題亟待解決。中國在氣候行動中積極承擔大國責任，推進全球氣候治理體系變革。關于國際生態治理體系變革的中國方案，仍有可以改進完善之處。因此，黨中央作出編纂生態環境法典的重大立法決策，不僅對于完善我國生態立法體系具有重要意義，對于推動全球生態治理也有重要意義。在世界百年未有之大變局中，需要以系統思維、全球視野建設法治中國，充分發揮涉外法治溝通國內法治與國際法治的重要橋梁紐帶作用，以法治方式更好維護國家和人民的生態環境利益，共謀全球生態文明建設。

編纂生態環境法典的立法條件

推進高質量發展和高水平保護相統一呼喚生態環境法典。中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化，我們要在人與自然和諧共生的過程中實現中國式現代化。一是推進治理體系和治理能力現代化。法律如果存在矛盾和沖突，執法就容易出現問題，法典為治理體系和治理能力現代化提供法治支撐。二是推進生態環境高質量發展和高水平保護相統一。在推進中國式現代化過程中也會遇到如何在保護中進行發展、如何在發展中解決好環境保護的問題，如何運用法治手段解決兩者之間的矛盾，需要在法典中進行準確把握處理。三是增進民生福祉。老百姓的權益、生態保護地方的權益、城市和農村居民身邊的環境權益如何維護等等，這些都是法典編纂需要考慮的問題。

當前編纂生態環境法典具備的條件。一是實踐基礎已具備。我國各行各業各地都在努力踐行習近平生態文明思想，生態文明建設已經取得了巨大成就。思想指引和經驗積累，是編纂生態環境法典的重要現實基礎。二是制度基礎已具備。我國已經有30余部生態環境相關法律，并在民事、刑事、行政、經濟和訴訟立法中明確規定了生態環境保護相關內容，基本的法律領域都已涉及。三是社會基礎已具備。從“盼溫飽”到“盼環保”，從“求生存”到“求生態”，廣大人民群眾都在期待環境更好生活質量更高。四是研究基礎已具備。編纂法典得到了長時間理論研究和多方專家論證，具有深厚的學理支撐。

編纂生態環境法典的幾個關鍵思路

遵循一定的價值理念

任何一個法典都要有它的基礎主線。民法典是以一種抽象法律邏輯來構建的法典體系，但是，世界各國環境法典有非常大的不同，沒有辦法按照統一的抽象法律概念構建。當前已有的環境法典，都采用了以一定的價值觀念和國家目標來構建法典邏輯的思路。

可持續發展理念已經成為世界各個國家環境法典編纂的重要理念。環境法典都是為了促進國家的可持續發展轉型，這是已有的其他國家環境法典體現出的價值。還有三十幾個國家沒有以法典命名，但是同樣進行了環境法整合，都體現了可持續發展的環境立法的價值。我國生態環境法典編纂也將“人與自然和諧共生”確定為重要價值。

習近平總書記指出：“尊重自然、順應自然、保護自然，促進人與自然和諧共生，是中國式現代化的鮮明特點。”人與自然和諧共生體現的是中國傳統文化中天人合一、道法自然的哲學理念。聯合國倡導的可持續發展理念包括社會可持續、經濟可持續、環境可持續，其中，社會可持續是目標，經濟可持續是基礎，環境可持續是條件。實現全體人民共同富裕是中國式現代化的本質要求之一，生態良好是人類生存也是中國人民所需要的良好條件，這個法典中體現了生產生活生態之間和諧共生的關系。

考慮到發展與保護的關系，法典將綠色低碳發展單獨成編。綠色發展不是不要發展，而是要在生態環境承載能力范圍內發展，是要在保護環境的前提下發展。所以，在這一編里面要把發展和保護放在一起，把發展限定在綠色前提下，同時又以綠色經濟促進發展。因此，編纂一部生態環境法典不是限制發展，而是要為發展開辟一條綠色可持續發展的新道路。

采取適度法典化模式

生態環境領域的30余部法律立法時間不一樣，所處的經濟社會發展階段、發展背景各不相同，不可避免地會出現一個要素有多個法律規范，或者相互矛盾和沖突的地方。例如，有的法律已修改多達6次，有的法律20多年未作修改，法律之間的諸多矛盾沖突難以得到統一。此外，一些基本制度在不同的單行法中，適用原則、適用程序、適用條件、處罰主體或處罰形式都不完全一致，導致執法和司法困難。生態環境法典需要協調解決這些問題。

如果按照學術理想一味追求生態環境法典在邏輯上的精美完整，那么法典就會過于封閉終將走向死亡。環境法典體系化過程中需要解決的問題，就是傳統法典的封閉僵化如何適應現代化發展的需求。生態環境法典編纂過程中，我們可以借鑒法國、瑞典、德國等多個國家的環境法典經驗和教訓，采取適度法典化方式，保持法典的開放性，使其能夠適應時代需求，為未來修訂創造一些條件和空間。

注重加強生態治理領域不同部門的協同共治

我國多方協同共治的格局尚未完全形成，生態環境保護還需政府多個部門協作。過去立法的分散使得協調機制尚未良好建立起來，或者建立起來以后運行遇到很多問題。例如，實踐中污染防治類立法草案多由生態環境管理部門提出，而資源和生態保護類立法草案多由自然資源管理部門提出。由此導致行政機關職責法律化后的“依法打架”、司法機關裁判案件“準繩”不夠等問題不時出現。同時，在參與國際治理方面，中國加入和履約環境保護國際公約的過程也是由不同部門負責的。把國際公約及國際治理規則應用于國內法治，目前還存在一些問題。制定生態環境法典要考慮加強生態治理領域不同部門的協同共治。當前，我國經濟社會發展已進入加快綠色化、低碳化的高質量發展新階段，需要從促進“生產發展、生活富裕、生態良好”協同高效的角度，解決分部門立法的問題，統一立法目標、立法原則、立法方式、立法尺度。

【本文根據全國人大環境與資源保護委員會副主任委員、中國法學會環境資源法學研究會會長呂忠梅2025年5月20日在北京舉行的“環境法典編纂國際研討會”上的發言整理而成】

參考文獻略

責編：石 晶／美編：王嘉騏