摘 要:特大城市老舊小區的物業治理問題，囿于歷史問題和現實矛盾的疊加，一直裹足不前，已成為特大城市現代城市治理和社區治理的“老大難”問題。基于黨建引領“紅色物業”與基層治理的實踐探索，南京市玄武區通過組織結構創新、管理角色互嵌與志愿體系構建三方面的創新，創造性走出一條通過國有企業全面托底特大城市中心城區老舊小區物業治理的路徑，為政府與市場、社會、居民等多主體共建共治特大城市基層社會治理共同體，提供了可學習、可推廣的實踐樣板。
關鍵詞:黨建引領 特大城市 老舊小區物業治理 南京市玄武區 實踐模式
【中圖分類號】D267；F276 【文獻標識碼】A
隨著我國城市化進程的進一步加快，特大城市的中心城區已成為我國城市發展的增長極和城市治理現代化的重點區域。在特大城市治理現代化的時代命題下，物業治理作為城市基層治理的“神經末梢”和“現實痛點”，正面臨著治理主體多樣化、治理結構復雜化、利益訴求多樣化、服務需求鏈條化、問題解決困難化等綜合挑戰。傳統政府主導、市場運作的物業治理模式逐漸顯露出權責模糊、參與缺位、效率低下等問題，亟須構建多方協同參與的物業治理機制。
黨的二十大報告提出，要“增進民生福祉，提高人民生活品質”。黨的二十屆三中全會提出，要“解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，不斷滿足人民對美好生活的向往”。習近平總書記強調，“要持續夯實基層基礎，推進以黨建引領基層治理，充分發揮基層黨組織戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用”。不斷回應、解決并提煉特大城市物業治理的實際需求、實踐難題與實踐經驗，對于新時代化解特大城市基層社會矛盾、防范基層治理風險、提升基層治理能力，都具有十分重大的理論與實踐意義。
本文以南京市玄武區推動國有企業全面托底特大城市中心城區老舊小區物業治理為例，就為何在特大城市中心城區的老舊小區需引入以國有企業為代表的“紅色物業”，以及“紅色物業”在老舊小區物業治理過程中發揮的作用及其治理經驗等進行探討。
特大城市中心城區國有企業托底老舊小區物業治理的背景與動因
廣義上講，老舊小區通常是指單位制改革之前，由政府、單位或企業出資建設的居住區。具體來看，根據國務院辦公廳發布的《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》，“城鎮老舊小區是指城市或縣城（城關鎮）建成年代較早、失養失修失管、市政配套設施不完善、社區服務設施不健全、居民改造意愿強烈的住宅小區（含單棟住宅樓）”[1]。該類小區的突出特征在于年代久遠，治理架構與服務機制不完善，居民并未養成付費購買物業服務的習慣，市場化物業不愿進駐，長期失管失修，小區整體環境與居民生活質量均有待提高。
國有企業托底老舊小區物業治理的背景
特大城市老舊小區的形成與城市化進程、住房制度改革密切相關，其背景具有鮮明的時代特征。
建設規劃存在局限性。這類小區主要建于20世紀80年代至2000年前后，部分小區可追溯至20世紀50至70年代，房屋類型多為單位福利房、筒子樓或早期商品房。受當時經濟條件和城市規劃理念限制，小區普遍存在建筑密度高、公共設施配套不足（如停車位、綠地、社區服務用房普遍缺乏）、管線老化（給排水、供電、燃氣管道）等問題。
不適應城市發展與人口結構快速變化的需要。老舊小區多位于城市中心地帶或成熟片區，周邊交通、商業、醫療和教育資源密集，在城市擴張速率加快的背景下，原有的基礎設施難以承載人口增長和生活需求升級的雙重壓力。隨著人口老齡化程度加劇，在老舊小區居住的人群類型以老年人、低收入家庭、租戶為主，參與物業管理的意愿度和積極性較低。
相關政策與管理體系不完善。對于老舊小區，多年來各地缺乏有效管理手段，不僅市場化物業覆蓋率不足，而且政府兜底后持續性投入不足，缺乏系統有效的應對策略。
南京是長三角特大城市和輻射帶動中西部地區發展的重要門戶。玄武區地處南京市中心地帶，轄區內老舊小區房屋建成年代早，建筑規范標準偏低，長期缺乏有效的維護管理，普遍存在物業基礎設施陳舊、配套設施不完善、管理不到位等典型問題。此前已有包括市場型、居民自治型及街道成立的物業公司參與到老舊小區的物業治理過程中。但由于在資金核算、產權確認及工作協調等方面存在多方利益糾葛，物業費收繳率低，運營成本高，前述物業企業相繼退出。在充分比較市場化與政府化物業治理模式優劣的基礎上，玄武區委區政府指導區屬國有企業——玄武城建集團百子物業公司，承擔起城市中心城區無物業老舊小區托管的重任。
國有企業托底老舊小區物業治理的動因
特大城市老舊小區的物業問題，本質上是城市發展階段性矛盾的集中體現，有硬件設施的歷史欠賬問題，也有治理體系與居民需求不匹配的結構性問題。
國有企業托底老舊小區物業治理，既可發揮自身的專業優勢，又可積極履行社會責任，二者相輔相成。一方面，國有企業具備托底老舊小區物業治理的意識、實力和能力。國有企業作為國民經濟的支柱，承擔著保障和改善民生的重要責任。老舊小區往往存在基礎設施老化、管理缺失、居民需求多樣等問題，直接關系到居民生活質量和城市治理水平的高低。通過改善老舊小區居住環境、解決民生痛點難點問題，國有企業可增強公眾對其“服務型”“公益型”形象的認知，也有助于提升政府和企業的公信力。與此同時，國家高度重視老舊小區改造和基層治理，鼓勵市場力量和社會力量積極參與。國有企業積極響應國家政策號召，通過物業治理參與城市更新，既能落實國家戰略，又能在政策支持下拓展業務場景。此外，老舊小區物業市場規模龐大，且與社區養老、家政服務、智慧社區等產業具有強關聯性。國有企業通過低成本接管或合作模式進入該領域，可培育新的業務增長點，同時為多元化經營奠定基礎。
另一方面，國有企業托底老舊小區物業治理的優勢十分明顯，主要表現為資源整合、管理規范、社會動員和技術創新四個方面。資源整合方面，國企可通過自有資金、專項債、PPP模式等多種渠道進行融資，解決老舊小區物業管理初期投入大（如管網改造、電梯加裝）的難題。同時借助自有產業鏈布局，實現“改造+運營+服務”一體化。管理規范方面，國企普遍建立了標準化質量管理體系和應急預案，可快速提升老舊小區物業管理的專業化水平。相較于可能因盈利壓力退出的民營物業企業，國企更注重社會效益，具備長期穩定服務的能力與責任感。社會動員方面，國企黨組織可與社區居委會、業委會建立“三方聯動”機制，通過“紅色物業”模式化解物業費收繳難和改造分歧明顯等問題。在對政府政策的理解和執行上，國有企業的行動也更為高效，能迅速落實如垃圾分類、適老化改造等行政任務，成為基層治理的有為主體。技術創新方面，國企可依托自身或集團內的科技資源，為老舊小區加裝智能門禁、監控系統、能耗監測等設備，助力“智慧社區”的打造，并探索“先服務，后收費”等創新模式，打開老舊小區物業治理的新局面。因此，國有企業參與老舊小區物業治理，是兼顧社會效益與企業發展的雙贏選擇。
國有企業托底老舊小區物業治理，是規模效益和長期主義的互推互進。中國的城市建設已經從增量擴張進入到存量優化的階段，有序推進城市更新，是當前和今后一個時期的重要工作。黨的二十屆三中全會明確要求，要“建立可持續的城市更新模式和政策法規，加強地下綜合管廊建設和老舊管線改造升級，深化城市安全韌性提升行動”。當前諸多老舊小區面臨空間利用效率低、基礎設施落后、居住環境不佳等問題，亟須進行更新改造。
國有企業能夠從集約化管理和激活增值空間兩個層面提升物業治理的規模效益。一是通過接管成片老舊小區，實現保潔、安保、維修等基礎服務的集約化調度；集中采購智能門禁、監控系統等設備，借助規模化采購降低硬件成本；共享中央監控中心、維修倉庫等基礎設施，避免重復建設。二是將分散小區的空地、車庫等閑置空間集中改造為社區商業集群空間，利用規模化運營提升招商議價能力；依托管理規模優勢，承接政府購買服務（如垃圾分類督導、老年人送餐等），憑借批量服務提高財政資金使用效率。
1998年我國“停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化”[2]。這標志著我國住房體制發生了由福利分房向住房市場化、商品化的根本性轉變。在市場化改革的目標指引下，物業管理同樣脫離單位包攬的舊有福利邏輯，朝著價格、質量相關聯的方向演進，這一客觀情況決定了市場化物業無法在短期虧損的情況下，持續為老舊小區提供物業管理服務。相較而言，國有企業的運營資金充裕、來源穩定，有能力承擔老舊小區高額的前期投入，具有長期主義的經營戰略。從政策支持來看，國企可獲得老舊小區改造專項資金、民生補貼等持續性政策紅利，能夠覆蓋前期低收費階段的運營虧損。國企更容易獲取居民信任和政府協調支持，從而減少治理阻力，降低長期運營風險。在老舊小區改造升級后，相應資產價值勢必提升，國企可通過長期持有物業或參與片區綜合開發取得增值收益。通過挖掘居民需求，發展涵蓋家政、幼托、助餐等長周期服務鏈，不斷提升用戶粘性和實際收益，持續培育自身的“造血”能力。
由此可見，規模效益與長期主義構成了國有企業托底老舊小區物業治理的協同邏輯。規模效益是長期主義的基礎。通過擴大管理規模，國企可快速攤薄成本、積累用戶數據、提升議價能力，縮短從“政策輸血”到“市場造血”的周期。長期主義則是規模效益的延伸。政策支持賦予了國企“試錯容錯”空間，允許其在長期運營中探索適配老舊小區的商業模式，避免因短期盈利壓力而退出，兩者共同構成國有企業托底老舊小區物業治理的核心競爭力。
黨建引領特大城市物業協同治理的玄武實踐
玄武區是南京市的核心城區，總面積75.46平方公里，下轄7個街道、60個社區，2024年常住總人口數53.72萬人。[3]玄武區建設時間早，開發強度大，轄區內共有居民小區577個，其中商品房小區121個，保障房小區9個，老舊小區447個。老舊小區占全區小區總數77.5%，占全市老舊小區總數14.5%，其中零散小區216個。
自2019年起，南京市開始實施第一輪“美麗家園”三年行動計劃，提出“加快推動物業服務市場機制良性運轉，顯著提升物業服務覆蓋率和物業服務專業化、標準化、規范化水平”的工作目標，[4]要求對全市2300多個無物業小區實現基本管理全覆蓋。玄武區積極響應市委市政府的統籌安排，啟動了國企托底老舊小區物業治理的探索實踐。
2020年7月，玄武區城建集團負責老城更新和新城開發，在精塑城區面貌的同時，主動響應民生訴求，聯動實施小區更新與物業管養，全面接管全區無物業老舊小區管養工作。玄武區城建集團成立了百子物業管理有限公司，積極打造“百子紅”黨建品牌，統籌負責全區無物業老舊小區的物業服務。在完善老舊小區物業治理機制的過程中，玄武區不斷加強黨的建設在組織結構創新、管理角色互嵌和志愿體系構建中的引領作用，從多層次多方面創建物業治理新模式，打造特大城市基層社會治理共同體的模范樣板。
在組織結構創新層面，完善面向社區與物業企業的黨組織雙層嵌入機制，奠定物業善治的政治基礎
玄武區加強社區黨建引領，建立居委會、百子物業、業（管）委會協同聯動的工作機制，將業（管）委會、百子物業黨組織納入網格黨建范疇，共同組建黨建聯盟、搭建協商平臺、召開聯席會議，建立社區與物業“社情民意通達”AB角制，協力推動小區共治善治。
社區黨組織牽頭，指導并協同百子物業，根據小區的硬件基礎、群眾的管養訴求及老城更新改造規劃，量身定制小區托管方案，開展“煥新行動”，實施有效管養。
百子物業黨組織接受區物業行業黨委與區城建集團黨委的雙重領導，負責人實行黨政“一肩挑”，在所有業務片區全覆蓋組建“行動支部”，將培育紅色管家、打造紅色陣地、開展紅色活動、建立紅色聯盟貫穿工作各領域全過程，推動黨建工作有機嵌入物業服務，踐行國企政治擔當，擔起“服務群眾、融入治理”應有之責。
針對老舊小區“沒人管、不好管、管不好”問題，逐輪分批實現老舊小區全面托底。在社區黨組織領導下，融入基層治理，做好基本服務、開發增值服務、提供公益服務，確保老舊小區“兜得住、管得好、可持續”。
在管理角色互嵌層面，打造區域化黨建與社區黨建的互促平臺，夯實物業善治的管理基礎
依托區域化黨建平臺，打造共建共治共享的基層社會治理共同體。玄武區將社區和物業的黨建聯動作為完善基層治理的突出抓手，進一步健全社區、小區、業委會、物業企業黨的組織體系。注重聯系轄區街道空間中的基層黨組織，如街道黨工委、社區黨組織、駐區單位黨組織，同時加強同政府部門、市場組織以及社會組織的合作，共同建構了“縱向到底，橫向到邊”的區域化黨建組織體系[5]。
物業管理與社區治理角色互嵌，創新“黨建+網格化”服務體系。百子物業推行“雙向進入、交叉任職”模式，讓管理人員在不同的治理體系中實現角色互嵌。街道分公司負責人兼任街道物業管理辦公室兼職副主任；物業片區項目經理、小區業（管）委會負責人兼任社區居委會物業管理專委會成員；社區黨組織書記、居委會主任兼任物業片區項目黨建指導員與“百子紅”加油站站長等。培育和壯大紅色管家隊伍超千人，各分公司召開黨建聯席會144場，網格內實行“一員三管家”，每日在網格內發現解決問題。
國企引領物業聯盟單位，多方主體匯聚黨建聯盟凝聚力。百子物業聯合聯盟單位組建百子紅先鋒突擊隊，開展夏送清涼專項慰問11場，聯合港華燃氣開展安全宣傳進小區“送灶到家”活動。引導聯盟單位黨員225人次參與志愿服務，將民生服務傳遞至“最后一公里”。同時與屬地街道社區黨組織加強聯動，引入專項資金，完成紅色實事清單，覆蓋全區7個街道，有效解決了群眾的急難愁盼問題。
在志愿體系構建層面，構建多方互動、人人參與的共建共商模式，筑牢物業善治的民意基礎
作為物業治理的主體，老舊小區居民的積極參與和友好協商是社區凝聚力、居民歸屬感提升的重要前提。注重培育以生活管家（百子物業工作人員)、紅色管家（網格黨支部書記、黨員樓棟長及黨員骨干）、社區管家（網格社工、片區民警等）與小區治理義務監督員（社區“兩委”委員及黨員群眾骨干）為代表的人員隊伍，整合各方力量資源組建“行動支部”，圍繞文明創建等急難險重任務，實現常態化聯防聯控、應急處突、有序運轉。
百子物業積極動員服務對象成為共治力量，不斷鞏固基層治理基礎。鼓勵吸納有豐富社區工作經驗的居民加盟，推動物業更接地氣、三方共治更高效順暢。針對社區矛盾，區分家務事、鄰里事、小區事等不同類型，發動小區德高望重者與熱心人、專業人、能干人，推行“身邊人調解身邊事”，力求矛盾糾紛爭議化早化小化了。
大量返聘老社工，凝聚小區黨員的力量。通過發揮黨員的模范帶頭作用，動員小區居民參與物業治理。在街道和社區黨組織的領導下，百子物業通過充分發揮黨員帶頭作用與熱心群眾的積極參與作用，實現了社區物業治理同社區事務、管理制度的有機結合，極大提升了物業治理成效。
黨建引領特大城市物業協同治理的經驗與啟示
基層社會治理共同體以共建共治共享為核心理念，強調政府、物業公司、業主委員會、居民自治組織、社會組織以及社區居民等多方主體的權責重構、資源整合和參與協商。在特大城市中，物業治理不僅涉及房屋維修、綠化保潔等基礎服務，更關乎社區安全、公共空間管理、社區文化建設等深層次需求。南京市玄武區在積極探索創新“紅色物業”融入基層治理的過程中，以黨建引領為抓手，破解社區權力結構失衡、參與機制缺失、制度供給不足等核心矛盾，實現了城市基層治理效能與居民幸福感的雙向提升，也為特大城市中心城區老舊小區物業治理提供了創新樣本與實踐參考。
強化黨組織領導核心作用，構建多方協同治理架構
明確黨組織在物業治理中的領導地位，通過建立完善的黨組織體系，將黨的工作貫穿到物業治理的各個環節與全過程，確保物業治理工作沿著正確方向推進。
充分發揮社區黨組織的領導作用，統籌協調社區居民委員會、業主委員會、產權單位、物業服務企業等主體共同推進老舊小區改造和后續維護事宜。通過定期召開小區治理聯席會、黨建聯席會等，共同協商解決小區治理中的難題，實現資源共享、優勢互補。不斷推動人員雙向融合，建立上下貫通的組織網絡。通過打破社區與物業之間的壁壘，促進人員的交流與融合，使雙方更好地了解彼此的工作需求和重點，提高溝通效率和工作協同性，共同推動小區治理工作。
積極建立多層次、全覆蓋的組織網絡，將治理觸角延伸到小區的每一個角落。鼓勵退休社區書記、居委會主任、社工加入物業服務人員行列，同社區、業委會、管委會保持緊密聯動。
加強物業管理隊伍建設，完善物業治理工作機制
注重將專業的物業管理知識與豐富的基層群眾工作經驗相融合，提升管理服務的專業性，主動了解居民需求，解決實際問題。
打造黨建品牌，為管理隊伍提供明確的引領和方向，不斷強化隊伍的思想政治建設，增強隊伍的凝聚力和戰斗力，使管理隊伍能夠更好地服務居民。推動成立黨建聯盟，通過擴大黨建“朋友圈”，鏈接更多優質服務項目落地小區，豐富服務內容，為管理隊伍提供更多優質資源和智力支持，提升服務居民的能力和水平。
完善社區議事協商體系，搭建溝通議事平臺，利用APP小程序和黨建聯席會等線上線下手段，讓居民參與到小區事務的協商決策中。充分聽取居民意見建議，使管理隊伍能夠了解居民的需求和訴求，及時調整工作方向和重點，提高服務的針對性和有效性。
依托社區黨委的力量，借助社區政法網格員的資源，邀請公檢法部門工作人員和律師到小區釋法明理，設立區公共法律服務中心物業糾紛調解處，邀請社區民間調解工作室、“法律明白人”等共同參與矛盾糾紛調解，為管理隊伍提供多元化的矛盾糾紛化解途徑，及時、有效地解決小區管理中出現的問題，維護小區的和諧穩定。
發揮黨員志愿力量，居民參與共建共治
充分發揮黨員的先鋒模范作用，通過聯席會議制度等平臺，以黨員志愿力量為引領，帶動居民參與小區治理，增強居民的社區歸屬感和責任感，形成“大家的事大家商量著辦”的良好氛圍。注重打造志愿品牌活動，以品牌效應吸引更多居民參與志愿服務，同時提升志愿服務的質量和效果。完善的志愿工作機制是保障志愿服務順利開展的關鍵，通過建立健全民意收集、矛盾調解等機制，可以及時解決志愿服務中遇到的問題，提高志愿服務的效率和滿意度。
特大城市內部高度聚集的人口與各類要素相互交織，呈現出海量流動性與海量風險性相互疊加、彼此催化的特征[6]，這也對身處其中的社區物業治理提出了更高要求。特大城市物業治理的復雜性在于居民的需求更加多樣化、個性化、品質化，如何快速回應并提升服務品質成為基層治理體系與能力現代化的重要研究議題。黨建引領物業治理之所以有效，在于其促進了社區治理、物業管理和居民自治的良性互動，重新建構了政府與市場、社會、居民的關系，創造了多方共贏、共榮發展的基層社會治理共同體。
南京市玄武區的實踐經驗表明，任何單一主體都不具備解決特定場域中復雜性問題的全部知識、資源和能力。在開展城市更新和老舊小區物業治理工作時，要跳出單主體行動邏輯和單一思維邏輯，通過建立“信任-規范-網絡-組織”的群體認同體系，構建“區級-街道-社區”三級聯動治理體系，將政策支持轉化為百姓可參與的共建場景，推動治理從各自分工向“共建共治共享”轉變，實現小社區與大物業的韌性融合。
【本文作者為復旦大學國際關系與公共事務學院教授；復旦大學國際關系與公共事務學院博士生黃利強，對本文亦有貢獻】
注釋略
責編：吳 瑩／美編：石 玉