摘  要:國家開發區作為經濟社會發展的關鍵區域，其人大工作對于推進國家治理現代化具有重要作用。近年來，各地國家開發區人大工作不斷取得新進展新成效，為開發區高質量發展和高效能治理提供有力制度保障，但在體制機制、監督力度及代表作用發揮等方面仍面臨一系列挑戰與問題。亟須從頂層設計、監督實效及代表履職三個關鍵維度系統施策，通過健全法制、創新機制和強化能力，系統提升人大工作水平，助力國家開發區在經濟發展與社會進步中發揮更大作用。

關鍵詞:國家治理現代化  國家開發區  人大工作  體制機制  監督

【中圖分類號】D625                     【文獻標識碼】A

推進國家治理現代化是中國特色社會主義發展的必然要求，是應對全球化挑戰、實現民族復興的戰略選擇。黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”這個重大命題，并把“完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”確定為全面深化改革的總目標。[1]黨的二十大報告將“基本實現國家治理體系和治理能力現代化”作為到2035年我國發展的總體目標之一，并強調“健全人民當家作主制度體系，擴大人民有序政治參與”。[2]這就要求治理機制既高效，又體現人民意志，通過制度創新和技術賦能實現長治久安與高質量發展。

開發區作為改革開放的前沿陣地，其發展歷程與治理創新緊密關聯，在國家經濟社會發展中承擔獨特功能。加強開發區人大工作，是完善治理體系、提升治理能力的重要途徑，對推進國家治理現代化具有重要意義。

國家開發區的獨特地位與功能

國家開發區的設立與發展，是中國改革開放的重要成果之一。1984年，國務院批準設立大連、青島等14個經濟技術開發區，我國開發區建設由此正式啟動。設立之初，開發區的主要任務是以經濟功能為核心，通過劃定小塊區域進行招商引資、興辦項目、創新科技和發展產業，推動地方經濟的快速增長。隨著改革開放的不斷深入，開發區逐漸從單一的經濟功能區向多功能城市綜合區轉型。

經濟高質量發展的重要載體。到2024年，全國經濟技術開發區已達232個，遍布31個省（區、市），在推動經濟發展方面規模貢獻突出。這些開發區合計創造地區生產總值達16.9萬億元人民幣；擁有8.5萬家高新技術企業，占全國高新技術企業18.3%；實現外貿進出口10.7萬億元人民幣，占全國外貿總額24.5%；實際使用外資272億美元，占全國實際使用外資23.4%，為開放型經濟新體制建設、區域協調發展和產業高質量發展作出了積極貢獻。[3]同時，開發區的創新策源功能日益凸顯。截至2024年底，國家高新區集聚全國33%的高新技術企業、46%的專精特新“小巨人”企業和67%的獨角獸企業。2023年，國家高新區企業研究與試驗發展（R&D）經費內部支出約1.2萬億元；省級及以上各類研發機構數量達到3.5萬余家，當年新注冊企業超100萬家，分別是2010年的5倍和20.2倍，是人工智能、量子信息、生命健康等未來產業的主要策源地。自2010年以來，國家高新區創新能力總指數持續攀升，從最初的100點增長至2023年的505.7點，呈現“研發資源多、創新生態優、產業績效佳、開放協同強”的特征。[4]此外，開發區正成為培育新質生產力的主陣地。憑借其完善的創新生態、集聚的高端要素和靈活的體制機制，在突破關鍵核心技術、推動產業智能化綠色化轉型、發展戰略性新興產業和未來產業方面承擔重要任務。

更高水平對外開放的關鍵樞紐。國家開發區作為我國推進更高水平對外開放的關鍵樞紐，發揮著制度型開放試驗田的重要作用。依托對接國際高標準經貿規則、深化服務業開放、優化營商環境和完善外商投資管理服務等舉措，開發區持續壓減負面清單、破除市場準入壁壘，成為我國構建開放型經濟新體制的核心平臺。據商務部數據，2025年1—3月，全國自貿試驗區進出口總額為2萬億元，同比增長2.2%，增幅高于全國，充分體現其作為制度創新和對外開放高地的帶動力。與此同時，海南自由貿易港封關運作在即，圍繞“零關稅、低稅率、簡稅制”構建的政策體系正加速落地，推動我國對外開放向更廣領域、更深層次邁進。

深化改革的綜合試驗平臺。國家開發區的深化改革為全國提供重要示范，尤其在行政管理、要素配置和營商環境三大關鍵領域取得顯著成效。在行政管理改革方面，國家開發區普遍推行“證照分離”全覆蓋、“一業一證”、告知承諾制，以及工程建設項目審批制度改革等創新舉措，使得企業開辦時間壓縮至1個工作日以內已成為常態。在要素市場化配置領域，開發區承擔先行先試的重要角色。圍繞數據要素流通、技術成果轉化、土地復合高效利用，以及綠色金融創新等方面進行率先探索。在優化營商環境方面，開發區是我國對接和提升世行新評估體系（B-Ready）國際排名的關鍵發力點。

區域協調發展的戰略支點。國家開發區通過共建園區、飛地經濟、產業鏈協同等方式，有力帶動中西部和東北地區發展，實現區域“點—軸—面”輻射。除了經濟職能，國家開發區還在促進就業、推動城市化進程和提升公共服務等方面發揮重要作用。開發區吸引大量企業入駐，創造豐富的就業機會，有效緩解地方就業壓力，尤其在制造業、服務業和高新技術產業領域表現出強大的就業吸納能力。隨著規模不斷擴大，許多開發區已從單一的工業園區逐步發展為功能完善的城市新區，基礎設施持續提升，人口集聚效應顯著，積極推動區域城市化和現代化進程。在公共服務方面，開發區通過加大教育、醫療、文化等社會事業投入，顯著提升居民生活質量。一些開發區建設高標準的學校、醫院和社區服務中心，在增強區域吸引力的同時，為社會和諧穩定、提升居民獲得感和幸福感奠定堅實基礎。

國家開發區人大工作的主要成效與經驗

習近平總書記指出：“人民代表大會制度具有堅持中國共產黨領導、保證黨領導人民依法有效治理國家的顯著優勢。”[5]40多年來，國家開發區作為改革開放的重要載體，深刻把握人民代表大會制度的顯著政治優勢，積極開展多種形式的開發區人大工作和監督工作，為開發區高質量發展和高效能治理提供有力的制度保障。

人民代表大會制度在國家開發區得到有序延伸和有效實施。習近平總書記強調：“人民代表大會制度是黨領導國家政權機關的重要制度載體，也是黨在國家政權中充分發揚民主、貫徹群眾路線的重要實現形式。”[6]當前，人民代表大會制度已延伸和覆蓋全國絕大多數國家開發區，各地積極探索并創新具有國家開發區特色的人大工作體制機制，對開發區人大制度建設的許多重大問題形成共識。近年來，全國各地國家開發區，尤其是發展較為成熟的國家級高新技術產業開發區和國家級經濟技術開發區，人大工作取得顯著進展。在江蘇、浙江、山東、廣東等沿海經濟發達地區的率先示范下，國家開發區的人大工作經歷從無到有、從探索試點到逐步規范完善的深刻轉變，目前已進入全面深化、蓬勃發展的時期。開發區人大工作和人大監督工作扎實而有序地開展，為開發區經濟和社會發展提供有力的制度保障。

國家開發區人大工作機構設置取得實質性的突破與創新。人大專門委員會是人民代表大會的一個重要部門，在大會閉會期間協助人大及其常委會行使職權，并提供專業服務。為有效地統籌推進開發區人大工作，江蘇、浙江、山東、四川等地先后依法成立地方人大開發區專門委員會。2021年1月20日，無錫市人大開發區委員會在江蘇省無錫市十六屆人大五次會議上依法設立，這是全國首個人大開發區專門委員會。截至2024年12月，該市幾乎所有市（縣）區（除區政合一的新吳區和沒有開發區的梁溪區外）均設立人大開發區委員會。這些委員會在地方人民代表大會及其常委會的領導下，嚴格依據地方組織法，履行法定職責，受到全國人大常委會有關方面的高度肯定。人大開發區委員會的成立，適應地方人大常委會加強開發區人大工作的現實需要，順應開發區高質量發展的形勢任務的要求，破解以往因缺少開發區人大工作專門機構導致常委會對開發區法律監督和工作監督“有心無力”、人大常委會內設機構在開發區人大工作方面職責不清等共性問題，確保開發區人大工作步入制度化、規范化、法治化的軌道。[7]

國家開發區人大工作形成一批行之有效的制度機制。國家開發區人大工作不僅取得顯著成績，也積累豐富的經驗，形成一批能使人大制度在開發區落地生根的制度機制。其中較有代表性的三種制度機制是：在國家開發區普遍召開人大代表聯席會議制度，彌補開發區不能召開人民代表大會的缺失；在國家開發區轄區內的街道（鄉鎮）普遍召開議政會制度，填補鄉鎮改街道后的人大工作的空白；在國家開發區內的居委、社區等基層單位普遍建立人大代表之家、人大代表聯絡站、人大代表聯絡點，即“家站點”，彌補開發區基層人民群眾利益訴求渠道的斷層。

國家開發區人大工作實現多樣化的運行模式。在全國人大常委會和地方人大的支持和組織下，各地國家開發區人大工作不斷探索和創新，形成一大批各有特色的開發區人大工作運行模式。代表模式有“1+2+N”，即開發區專門委員會+開發區代表聯席會議和開發區全過程人民民主實踐基地+多種規范制度的“無錫模式”，地方人大常委會對開發區人大工作和人大監督全覆蓋的“廣州模式”，充分發揮地方人大常委會派駐開發區人大機構作用的“成都模式”，開發區人大與開發區政協機構聯合運行的“長沙模式”，以召開“開發區人大代表會議”為主要特點的“嘉興模式”，以助推共同富裕開展“五專人大監督”的“平湖模式”，還有在開發區人大工作實行“四從四破”的“淮安模式”等。[8]

國家開發區人大工作面臨的現實問題

習近平總書記指出：“我們提出全過程人民民主的重大理念，強調人民代表大會制度是實現我國全過程人民民主的重要制度載體”“我們要圍繞發展全過程人民民主，堅持好、完善好、運行好人民代表大會制度”。[9]當前，國家開發區人大工作在體制機制、監督力度及代表作用發揮等方面，仍面臨一系列現實問題，應予以系統解決，切實堅持好、完善好、運行好人民代表大會制度。

體制機制需進一步完善。從機構設置來看，開發區并非傳統意義上的一級行政區劃，其人大機構的構建尚未形成統一規范。例如，有的地方設立人大開發區專門委員會，有的地方成立人大工作委員會、人大工作聯絡委員會或聯絡處等機構。這些機構如何發揮監督職能，還缺乏明確法律授權和制度保障。此外，部分開發區目前尚未建立相應的人大工作機構，導致人大職能在這些區域暫時未能充分發揮。在職責權限方面，國家開發區人大的職能定位目前還不夠明確。一方面，國家開發區作為經濟功能區，其管理機構普遍高度精簡，人大工作難以完全參照一般行政區的模式全面鋪開。另一方面，由于缺乏充分的法律依據，開發區人大在重大事項決策參與、預算審查監督等具體職能的界定上，仍有待進一步明晰。

監督體系需彌補短板。從監督手段來看，當前開發區人大的監督方式，相對集中于聽取工作報告和組織視察、調研等活動，運用更深層次、多樣化監督工具的實踐仍顯不足。例如，在財政預算審查工作中，部分開發區雖嘗試引入第三方評估機制，但因缺乏足夠的法律依據和專業力量支撐，這類探索尚未充分發揮預期作用。此外，目前開發區人大的監督范圍較多聚焦于經濟發展方面，對社會民生、環境保護等領域的關注與覆蓋相對有限。從監督效果來看，由于開發區管理機構具有高度集中的特點，在土地出讓、招商引資等易發問題的領域，人大監督存在不足。

代表履職效能有待增強。習近平總書記強調：“人民代表大會制度之所以具有強大生命力和顯著優越性，關鍵在于深深植根于民之中。”[10]當前，國家開發區人大代表在聯系群眾、反映民意，以及參與決策等方面的作用仍有提升空間。在聯系群眾方面，開發區人大的代表構成中，來自普通民眾的代表相對較少，在一定程度上影響社情民意的全面匯集，部分代表受履職經驗和責任意識的影響，在主動收集和傳遞群眾訴求方面仍有提升空間。一些代表因專業領域知識或系統培訓有所欠缺，在面對經濟社會發展中的復雜問題時，提出針對性、建設性意見的能力有待加強。代表管理機制，也有繼續優化的空間。例如，目前對于代表履職情況的考核評價和激勵引導機制還可以更加完善，以更好調動代表履職的積極性主動性創造性。

國家開發區人大工作的改進措施與建議

習近平總書記強調：“充分發揮人大保證全面有效實施憲法法律的重要作用”“充分發揮人大在立法工作中的主導作用”“充分發揮人大監督在黨和國家監督體系中的重要作用”“充分發揮人大在密切同人民群眾聯系中的帶頭作用”。[11]全面提升國家開發區人大工作水平，需從體制機制、協同共治、監督實效及代表履職等維度系統施策，通過健全法制、創新機制和強化能力，推動人民代表大會制度在開發區有效覆蓋與高效運行，為國家治理現代化提供堅實支撐。

完善體制機制

為推進國家開發區人大工作的規范化、制度化和法治化，優化機構設置和明確職責權限是首要任務。各地人大和開發區可以探索從實際出發，根據自身特點設置適合的人大工作機構和工作平臺。國家層面可以逐步完善相關法律法規，為開發區人大工作提供法律保障。此外，相關國家部委應加強對國家級開發區人大工作的業務指導，推動形成全國相對統一、規范的工作標準與操作流程，確保國家開發區人大工作規范有序開展。

研究制定國家層面的開發區人大工作指導意見，進一步明確開發區人大機構的職責權限，建立健全與之配套的工作體制機制，以加快推進人民代表大會制度在開發區的全面延伸和有效覆蓋，不斷發展開發區全過程人民民主。

在全國人大啟動相關立法修法程序之前，可以鼓勵和支持有立法權的地方人大，尤其是沿海經濟發達地區的地方人大，充分發揮先行先試作用，積極探索開發區人大工作的地方立法實踐與制度創新，爭取率先出臺本地區的開發區人大工作條例，積極促進開發區人大工作的制度化、法治化建設，為全國性立法積累實踐經驗。

推動協同共治

堅持以人民為中心的發展思想和全過程人民民主理念，將人民當家作主貫穿于國家開發區人大工作的全過程。這要求人大在立法、監督及決策等環節更加注重傾聽民意、匯聚民智，確保各項政策措施充分體現人民的根本利益。

在方式與方法層面，需結合現代信息技術，積極探索人大工作的新模式。例如，通過建立數字化平臺加強人大代表與選民之間的互動聯系，提升代表履職的透明度和效率；運用大數據技術對開發區經濟社會發展中的熱點問題進行精準分析，為人大決策提供科學依據。此外，應注重加強與其他治理主體的協同合作，推動形成協同共治的良好局面。

創新監督方式

全國人大常委會新修訂的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》于2024年12月正式通過并實施。這部新監督法，不僅是對人大監督制度的系統升級，更是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要法治保障。新監督法在人大工作的指導思想、監督內容、監督方式、工作機制等方面，均有創新和規定。

我們要認真貫徹實施新監督法，加強對國家開發區工作監督和法律監督的力度，有序地開展對國家開發區國有資產、政府債務、金融、審計整改情況的監督。逐步實施專題詢問、聯網監督、區域協同執法，加強年度監督計劃、備案審查年度報告、跟蹤問效機制。推動代表更深入參與踐行全過程人民民主，及時回應社會關切。

提升履職水平

新修訂的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》，進一步強化了人大代表的政治屬性與履職要求，明確代表須站穩政治立場、踐行全過程人民民主；規定在縣級以上各級人大設立代表委員會，保障代表知情權，提供代表履職便利，密切“兩個聯系”，規范代表履職行為，建立代表履職檔案制度和履職監督機制。應當按照新代表法的要求，著力提升開發區人大代表履職行權的水平。針對當前部分開發區代表在聯系群眾、反映民意，以及參與決策等方面存在的不足，亟須通過加強培訓與管理來提升其整體素質。

可以通過制定系統的培訓計劃，定期組織代表學習法律法規、政策理論及業務知識，增強其履職能力。建立健全代表管理機制，通過績效考核與激勵機制，激發代表的積極性與責任感。同時，加強對代表履職情況的跟蹤評估，確保其真正成為人民群眾利益的代言人，為國家治理現代化貢獻力量。

【本文作者為國家開發區踐行全過程人民民主研究中心主任、研究員，無錫國家高新區發展研究院院長】

注釋略

責編：馮一帆／美編：石 玉