【摘要】促進高質量充分就業事關國計民生，是新時代新征程就業工作的新定位、新使命。高質量充分就業內涵包括實現充分就業和提升就業質量兩個層面，前者依賴總需求，后者依賴政策保障。中國的勞動力市場將出現兩個典型事實。一是伴隨著15～64歲勞動年齡人口絕對數量的減少，中國未來充分就業規模將持續遞減。本文測算發現，“十五五”時期中國充分就業規模為7.166億。因此實際就業規模遞減并不意味著非充分就業，還需結合未來充分就業規模進行判斷。二是伴隨著人力資本水平的提升，勝任高質量就業崗位的人口規模也必將持續擴大。在兩種趨勢的作用下，實現高質量就業目標和實現充分就業目標之間并不沖突。可以說，實現高質量充分就業是中國經濟社會未來發展趨勢的一個自然結果。在這一趨勢下，機器人的應用和人工智能發展所替代的工作，正是那些不在高質量就業范疇的簡單重復工作。

【關鍵詞】高質量充分就業 自然失業率 人力資本 規模測算 新就業形態

【中圖分類號】F249.2 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.18.011

【作者簡介】陸旸，中國社會科學院世界經濟與政治研究所研究員。研究方向為宏觀經濟學、環境經濟學，主要論文有《環境規制影響了污染密集型商品的貿易比較優勢嗎？》《中國的綠色政策與就業：存在雙重紅利嗎？》《人口結構變化對潛在增長率的影響：中國和日本的比較》等。

就業是最基本的民生，事關人民群眾切身利益，事關經濟社會健康發展，事關國家長治久安。習近平總書記指出：“促進高質量充分就業，是新時代新征程就業工作的新定位、新使命。”高質量充分就業的內涵有兩個層面，第一個層面是實現充分就業，第二個層面是在實現充分就業的基礎上提升就業質量，從而最終實現高質量充分就業。理論上，兩者可以同時實現，并非相互排斥。前者需要政府根據實際經濟增長和總需求的變化相機抉擇，通過擴大總需求實現充分就業。后者則是一個長期的過程，政府部門需要將其作為長期目標，并根據經濟發展和勞動者的需求不斷改善、擴大和豐富高質量就業的內涵。例如，社會保障的提升、工作環境的安全性、工作獲得感等都在廣義的高質量就業范疇之內。隨著經濟和社會發展，勞動者對高質量就業的要求也會發生變化，因此高質量就業的內涵也應該作出動態調整?？傊?，實現高質量充分就業的目標中既包含短期的需求管理又包含長期的制度建設。兩個方面的任務同樣重要。積極就業政策從應對總量矛盾轉向應對結構性矛盾，是在發展中保障和改善民生，推動高質量發展，促進全體人民共同富裕的必然要求。[1]

高質量充分就業的理論內涵

明確充分就業的條件。在經濟學理論中，充分就業的概念是指市場出清時的就業水平，可以簡單地理解為當一個國家的失業率等于其自然失業率時即達到了充分就業。失業通常由三部分構成，即摩擦性失業、結構性失業和周期性失業。失業的成因不同，所帶來的后果和治理方向也不盡相同。一方面，結構性失業是經濟發展過程中不可避免的一種現象，特別是對于發展中國家而言，經濟快速發展過程中必然伴隨著快速的經濟結構調整和產業結構變化，新就業形態的產生與傳統就業崗位的減少并存。然而在這個過程中，即便就業總量保持不變，仍然會出現短期內因行業間或職業間技能水平不匹配所帶來的結構性失業現象，因此失業治理的主要方向是通過技能培訓和人力資本積累減少行業之間的技能差異，從而解決結構性失業帶來的市場非均衡的問題。另一方面，周期性失業是經濟周期波動過程中所產生的失業現象，當總需求減少時必然帶來就業總量的減少進而導致周期性失業增加。因此治理周期性失業的主要方向是增加總需求，通過需求管理使實際產出能夠達到潛在產出水平。不難看出，上述兩種失業類型都不屬于市場出清狀態下可接受的失業問題，因此均不屬于自然失業率所包含的范疇。

與結構性失業和周期性失業不同，摩擦性失業是一種即使在市場出清狀態下也不能避免的失業現象，與一個國家的制度因素有關，與經濟周期或經濟結構等經濟因素無關。由于勞動力市場一直處在動態變化過程中，個體在失業、就業、退出勞動力市場的三種狀態下不斷轉化。其中個體在工作轉換過程中必然需要一定的時間，所產生的失業被認為是必要的和合理的失業現象，即摩擦性失業。因此這一現象無法完全消除。經濟學理論中“充分就業”正是指存在摩擦性失業時的就業水平，而非失業率為零時的就業水平。換句話說，即便達到了充分就業，失業也無法避免，此時的失業應該僅包含摩擦性失業。

需要強調的是，自然失業率和摩擦性失業率僅存在于理論概念之中，我們無法從統計調查中得到具體的數值。理論上，自然失業率可以視同摩擦性失業率，但自然失業率中并不包括市場非均衡狀態下所導致的結構性失業和周期性失業。即便摩擦性失業與經濟周期和總需求無關，但每個國家由于社會制度特征的差異，自然失業率或摩擦性失業率在國家之間也存在著差別。隨著社會保障水平的提高、技術進步、人口結構等非經濟因素的變化，各國的自然失業率也會發生緩慢變動。

為了更好地分析一個國家的經濟運行狀況，經濟學文獻中的通常做法是將自然失業率轉換為“非加速通貨膨脹的失業率”，并通過對“非加速通貨膨脹失業率”的估算，近似將其作為自然失業率。因此自然失業率的估計結果通?？梢宰鳛楹暧^經濟的指示性指標。當實際調查失業率高于自然失業率時，預示著經濟中存在非均衡的失業或需求不足導致的周期性失業現象；相反，當實際調查失業率低于自然失業率時，預示著經濟存在過熱和通貨膨脹的風險。因此，一個國家勞動力市場的理想狀態是調查失業率水平與其自然失業率水平相等。

進一步明確高質量充分就業的充分和必要條件。一方面，一個國家的人力資本水平不斷提升是實現高質量充分就業的必要條件。實際上，實現高質量充分就業的前提正是人口的高質量發展。通常情況下，高質量的工作崗位所需的最低技能水平也相應更高。只有當一個國家整體的人力資本存量得到快速增長時，才有實現并不斷提升高質量就業的可能性。因此，人口高質量發展與高質量充分就業本就是“一體兩面”、互為支撐，兩者是中國式現代化發展對人口和就業的根本要求。如果人力資本水平與發達國家相比并沒有出現收斂或者差距持續擴大，那么高質量充分就業也就無從談起。相反，在市場出清、供需匹配的條件下，隨著新技能和新就業的不斷增長和整體就業結構向就業友好型方向的轉變，只要人力資本積累能夠得到不斷提升，高質量充分就業的總體目標就可以實現。

另一方面，勞動力市場規制是實現高質量充分就業的充分條件。勞動力市場的供給和需求決定了就業和工資水平。然而市場有效性之外的部分仍需要依靠政府制定法律法規和規制措施對勞動者加以保護，并提升國家整體就業質量，如就業政策、社會保障制度和最低工資標準等。需要注意的是，具體的就業政策對勞動力市場所產生的就業效應是復雜的。例如，生育友好型政策可以提高女性的就業質量，但也可能會導致女性求職者面臨更大的潛在性別歧視?？梢哉f，實現高質量充分就業離不開政府有效的就業政策和制度安排，也需要政府對就業政策的有效性進行及時評估和跟蹤，綜合評估具體的就業政策對勞動力市場的綜合影響，并根據社會經濟發展出現的新問題及時作出調整。

估算中國的充分就業規模：2025～2050年

如前所述，充分就業是指一個國家的調查失業率等于其自然失業率時的就業水平。自1968年弗里德曼提出“自然失業率”[2]這一概念以來，很多研究都熱衷于估算本國的自然失業率。估算自然失業率的通常做法是，根據通貨膨脹率和調查失業率之間的短期反向替代關系識別其中的自然失業率水平，即非加速通貨膨脹失業率。由于自然失業率是均衡失業率，因此當實際調查失業率高于自然失業率時會引起通貨緊縮，反之，當調查失業率低于自然失業率時會引起通貨膨脹。文獻研究表明，各國的自然失業率水平存在差異，因此不能簡單地根據調查失業率的高低判斷一個國家是否達到充分就業。假設兩個國家的自然失業率分別為5%（A國）和8%（B國），調查失業率分別為6%（A國）和8%（B國）。即便B國的調查失業率高于A國的調查失業率，但是B國的調查失業率與其自然失業率相等，也就是說B國看似較高的失業率水平實際上是在市場出清條件下產生的均衡失業率，或者說B國達到了充分就業。相反，A國的調查失業率雖然低于B國，但高于本國的自然失業率，因此A國即便調查失業率更低，但也存在著非均衡的失業現象，此時A國的失業會引起通貨膨脹且A國并沒有達到充分就業規模。因此，僅從失業率高低進行國際比較是沒有意義的，還需要知道不同國家本身的自然失業率水平。根據測算得出，中國的自然失業率水平約為4.1%。

此外，勞動參與率和失業率都是人口年齡結構的函數[3][4]（見圖1和圖2）。因而在理論上，充分就業規模也是一個國家人口年齡結構的函數。具體來看，充分就業規模及其變化趨勢將主要受到三個因素影響：第一，分年齡和性別的人口數量；第二，分年齡和性別的勞動參與率；第三，分年齡和性別的自然失業率。因此，我們可以根據2025～2050年不同年齡組的人口規模、勞動參與率和自然失業率估算2025～2050年中國的充分就業規模。值得注意的是，受到自然失業率估算方法的限制，我們并不能直接得出不同年齡組所對應的自然失業率，而需要根據自然失業率和調查失業率之間的等比例關系間接測算出分年齡組自然失業率水平。

圖1是2005年小普查、2010年第六次人口普查和2015年小普查中分年齡和性別的勞動參與率分布情況。勞動參與率有兩方面特征：一方面，相同年齡組上的男性勞動參與率普遍高于女性勞動參與率；另一方面，勞動參與率呈現倒U型結構，25～45歲組的勞動參與率最高，也就是說，人口老齡化將使中國整體勞動參與率不斷下降。三次調查時點取平均值，25～50歲組的男性勞動參與率達到90%。如果僅觀測2005年和2010年兩次調查時點的均值，25～50歲組的男性勞動參與率達到95%，25～45歲組的女性勞動參與率達到80%。不難發現，在宏觀經濟增速較快的時期，勞動參與率也會相對更高。相反，在宏觀經濟增速放緩的時期，勞動參與率也會有所下降。在三次調查時點上，中國的宏觀經濟增速雖存在較大差異，但相同年齡和性別的勞動參與率數值卻非常接近，特別是男性勞動參與率在相同年齡不同調查時點上的數值差異較小。因此根據人口預測數據估算未來充分就業規模和變化趨勢具有理論上的可行性。

與勞動參與率的人口年齡分布相似，失業率也存在一定的年齡分布特征。圖2是2005年小普查、2010年第六次人口普查和2015年小普查中分年齡和性別的失業率。總體來看，男性失業率低于女性失業率。從年齡結構來看，年輕人的失業率相對較高，而隨著年齡增長失業率也呈現下降趨勢，老年人的失業率反而較低。這是因為年輕勞動者發生工作轉換的概率要普遍高于年齡較大的勞動者。按照相同的比例我們可以將自然失業率進行分年齡和性別的拆分。

理論上，隨著中國人口老齡化和人口負增長的出現，充分就業規模會逐漸縮小。本文假設2025～2050年不同年齡和性別上的勞動參與率保持不變，但分歲組中的人口規模在未來發生變化（基于人口預測數據）?；?019年和2022年世界人口展望（WPP）的人口預測“中方案”，我們可以估算并預測2025～2050年中國充分就業規模及其變化趨勢。預測結果顯示（見表1），“十五五”時期（2026～2030年）中國的充分就業規模均值（充分就業時的就業量）為7.166億，到“十九五”時期（2046～2050年）充分就業規模均值減少到6.216億。充分就業規模從2026年的7.219億減少到2035年的6.994億，再進一步減少到2050年的6.051億。主要原因在于中國15～64歲勞動年齡人口絕對數量在逐年減少，同時人口老齡化將導致總體勞動參與率下降。因此，隨著人口老齡化將趨勢加速，勞動力供給潛力和充分就業規模都在逐年降低。

從國家統計局公布的歷年就業總量來看，2020年中國的實際就業總量為7.506億，2021年和2022年受新冠疫情影響減少到7.465億和7.335億。根據最新統計數據，2023年中國的實際就業規模為7.404億，如果以2019年世界人口展望人口預測“中方案”估算，沒有達到充分就業的規模約為220萬，如果以2022年世界人口展望人口預測“中方案”估算，2023年中國的實際就業已經超過充分就業規模。因此基本可以判斷，2023年中國實際就業基本達到了我們所測算的充分就業規模。隨著中國未來15～64歲勞動年齡人口絕對數量持續減少，充分就業規模也必然會同步遞減。因此即便中國未來實際就業總量遞減，也并不意味著就業非充分。最終充分就業規模還是取決于勞動年齡人口絕對數量、各年齡組勞動參與率以及自然失業率的變化。隨著總需求的增長，中國在“十五五”時期的就業總量可能達到甚至超過估算的充分就業規模。

高質量充分就業的供給側條件：2025～2050年中國人力資本變化

20世紀80年代以來，我國勞動年齡人口在總人口中的比重持續增長，較低的少兒撫養比和老年撫養比形成的特殊人口結構為我國打開了人口紅利機會窗口。這一人口轉變特征為改革開放之后的中國帶來了高儲蓄率、高投資率和持續增長的勞動力供給優勢。包括資本和勞動力在內的生產要素得到快速增長，為中國創造了高速經濟增長潛力。在此基礎上，中國的超大市場優勢和改革開放帶來的制度紅利又進一步將經濟增長潛力轉變為“以實際增長為標志”的人口紅利。然而，人口轉變是動態的。2010年中國勞動年齡人口占比達到峰值，2013年中國15～64歲勞動年齡人口的絕對數量達到峰值，這種轉變預示中國的人口紅利機會窗口期逐漸關閉。除了人口結構之外，中國的總人口也在2021年達到峰值，早于人們的預期。

需要強調的是，中國的人口總量雖然正式進入負增長，但是由中國人口規模優勢所形成的超大市場地位仍然存在。盡管如此，中國式現代化進程也正式進入一個新的階段，從傳統的要素投入拉動經濟增長的模式，轉變為依靠以全要素生產率為標志的新質生產力推動經濟增長的模式。在這一過程中，我國的人口發展戰略也相應作出調整——從人口大國轉向人力資本強國。這意味著，經濟增長需要從人口數量優勢（勞動力數量優勢）轉向人口質量優勢，從而創造新的人力資本紅利。這是我國人口高質量發展的國情背景和理論現實依據，也是我國實現高質量充分就業的邏輯起點。

人口質量（或稱為人力資本）的內涵十分豐富，除了教育和培訓之外，還應該包含認知技能、非認知技能和營養健康等多個維度。可以說，獲得人口高質量發展的前提條件是人力資本的提升。為此，我們以人力資本水平中最常見且最適合進行國際比較的“平均受教育年限”作為參考，觀測中國與主要發達國家的平均受教育年限差距和未來變化趨勢。

勞動年齡人口的平均受教育年限決定了一個國家的整體人力資本水平。如前所述，人口高質量發展需要依靠更高的人力資本水平作為支撐，這也是實現高質量充分就業的前提條件。當前，與世界發達國家相比，中國的人口高質量發展仍然面臨著艱巨的任務。理論上，經濟發展水平與人力資本存量之間是正相關的，脫離經濟發展階段單獨談論和比較人力資本水平的高低缺乏科學性。經驗事實證明，與發達國家相比，發展中國家的總體人力資本水平偏低。教育投入、師資水平和教育質量等顯著影響人力資本的因素均“內生于”經濟發展。因此，通過對比相似人均收入水平上的人力資本差距，從而跟蹤和判斷中國人力資本的發展狀況，應該是政府未來關注的重點方向。

根據國際可比數據（見表2），2020年中國的平均受教育年限達到8.99年，美國、英國、德國、澳大利亞、日本和韓國等發達國家的平均受教育年限為12～14年。與表2主要發達國家平均受教育年限相比，中國與上述國家的平均差距約為4年。需要強調的是，我國人口規模巨大，與日本和韓國相比，實現相似經濟發展階段相同人力資本目標就需要更大的教育投入。盡管2013年以來中國的經濟潛在增速有所放緩，但目前仍然保持在5%左右的潛在增長率，遠高于發達國家的經濟增長速度。因而未來中國與發達國家在人均收入上的差距仍會不斷縮小。到2024年中國與表2主要發達國家的平均受教育年限的平均差距將縮小到2.7年。

人力資本存量的變化受到人口結構的影響。通常情況下，30歲及以上年齡組的平均受教育年限不再增加。由于老年人口的人力資本水平相對較低，因而國家整體的人力資本存量增長速度存在非勻速的變化特征。隨著年輕人口人力資本水平的持續上升，以及老年人口逐漸退出勞動力市場，中國未來的人力資本存量將持續逼近發達國家水平。表2顯示，中國15～24歲年齡組的平均受教育年限在2020年達到10.9年，然而直到2040年，中國勞動年齡人口總體的平均受教育年限才能達到10.9年，這一過程是通過不斷增長的年輕人口平均受教育年限實現的。以15～24歲年齡組為例，該年齡組的平均受教育年限從2020年的10.9年提高到2040年的12.2年，平均受教育年限增長了1.25年。2040年，中國15～24歲年齡組的平均受教育年限將超過澳大利亞（12.08年），與美國持平（12.29年），與人力資本存量較高的德國、日本和韓國相比，年輕人口的平均受教育年限差距也在縮小，差距從2020年的1.34～2.63年縮小到2040年的1～1.54年。

中國不斷提升的人力資本水平也為高質量就業提供了可能。但是，這里的“高質量就業”還需要考慮人口結構特征。由于年輕人口和老年人口所擁有的人力資本和技能水平存在顯著差異，在不同人力資本約束下，高質量就業內涵也應有所不同。簡而言之，這里的高質量就業在理論上應該是一個相對概念，所謂“高質量就業”應該是與個體人力資本水平相適應的高質量就業。例如，為低技能勞動者提供一個超出其能力范圍的工作崗位并不現實，讓高技能勞動者從事一項無法發揮其技能水平的工作崗位也存在資源浪費。因此，高質量充分就業是勞動力市場達到充分就業的條件下，通過人口高質量發展，不斷提升勞動者的人力資本水平，政府通過必要政策鼓勵企業轉型升級，提高崗位和員工之間的匹配程度，從而實現高質量充分就業。在這一過程中，政府應該鼓勵新業態和新就業形態的發展，提高社會保障水平和工作環境安全標準，從而不斷提升整體就業質量。

高質量充分就業的幾個誤區

基于高質量充分就業的內涵和規模測算，我們可以正確認識和看待當前各種新的就業形態或經濟發展新趨勢與高質量充分就業之間的關系。例如，技術進步和人工智能發展與高質量充分就業之間是何種關系，在高質量充分就業的目標下是否存在過度教育問題，高質量充分就業與最低工資采用何種標準，高質量充分就業與社會保障之間是何種關系，以及高質量充分就業與經濟潛在增長率之間是何種關系，等等。理清上述問題將有助于我們深入理解高質量充分就業的理論內涵。

高質量充分就業與人工智能的發展。隨著經濟發展和技術進步，“機器換人”將是一個必然趨勢。對于傳統工作崗位，機器替代人工操作將成為越來越普遍的現象。人工智能領域的發展可能超出人們的預期，隨著智能化時代的到來，低技能、高危險性的工作崗位可能逐漸被機器人所取代。這一現象也引發了人們的擔憂，爭論的焦點是：為了實現充分就業，是否意味著應該減少機器的使用。

理論上，技術進步或人工智能的發展對就業將產生兩種影響：短期替代效應和長期互補效應。替代效應是指傳統就業崗位完全或部分被機器人替代，例如，收銀員和危險作業人員（如采礦、海底資源開發等就業崗位等）。隨著未來人工智能的進一步發展，一些低技能或高危險工作還將持續減少。低技能工作崗位的消失看似影響了短期的充分就業，導致低技能勞動者存在潛在失業風險，在長期卻能夠提高整體的就業質量。技術進步和人工智能的發展與實現高質量充分就業之間并不矛盾。眾所周知，新技術的出現往往會帶來新的就業崗位，新技術和新就業并存。即便是機器人的廣泛應用也會增加企業對研發人員的需求。新的自動化設備還需要維修人員和設備操作人員，從而產生相關的一系列新的工作崗位。因此，新技術和人工智能僅在短期內對就業造成沖擊。只要國家整體的人力資本水平不斷提高，從長期來看，新技術和人工智能發展對就業僅會產生結構性的影響。這也是技術進步或人工智能發展對就業產生的第二個效應：長期互補效應。從經濟現實來看，從事簡單重復性工作的低技能、低人力資本就業者受技術進步和人工智能的影響最大。但也應該看到，經濟發展不僅推動技術進步和人工智能的發展，也提升整體人力資本水平。隨著平均受教育年限的提高，低技能崗位已不能滿足高人力資本勞動力的就業需求。

值得強調的是，在經濟發展過程中，勞動力和資本兩種生產要素也會發生同步增長。從歷史經驗來看，沒有哪個國家在經濟發展過程中僅獲得了物質資本增長而人力資本停滯不前。從另一個視角來看，在物質資本推動下所產生的技術進步以及人工智能的廣泛應用，恰好成為低技能崗位勞動力短缺的一種補充形式。而后者正是在經濟社會發展進程中，人力資本積累到一定程度時的必然結果。因此，我們需要考慮的問題從來都不是過度教育問題，而是教育資源供給與社會需求之間不匹配的問題。此外，一些工作崗位需要危險作業或者工作環境處于高污染環境下，這些傳統就業崗位并不屬于高質量就業的范疇。隨著人工智能的發展，這部分傳統就業崗位可以被機器全部或部分地替代，通過減少危險作業反而提升了整體的就業質量。

高質量充分就業與過度教育問題。如上所述，人工智能的廣泛應用會引發短期的就業替代效應，然而在長期，人工智能僅改變就業結構而非就業總量。經濟發展本身存在兩個衍生結果：第一，技術進步帶來的自動化和人工智能；第二，平均受教育年限的提高以及高技能人才的快速增長。因此，高質量充分就業與提高人力資本水平之間并不矛盾?；蛘哒f，在高質量充分就業下并不存在過度教育問題。我們需要關注的重點是勞動力供給和勞動力需求之間的匹配情況，即結構性失業所導致的非充分就業問題。特別是對于年齡較大的勞動者，技術進步對該群體的就業沖擊最大。不同國家因國情差異，在減少結構性失業和周期性失業時采取的措施也不盡相同。

高質量充分就業與最低工資標準。提高最低工資標準與實現高質量充分就業之間是否存在“魚和熊掌不可兼得”的問題。經濟學理論對于最低工資標準所產生的經濟影響已經給出明確的回答，如果最低工資標準高于均衡工資率則必然帶來非充分就業現象。但是在現實情況下，最低工資標準往往并沒有超越均衡工資率。以北京市最低工資標準為例，2025年北京的最低工資標準是小時工資不低于27.7元，月工資不低于2540元。[5]最低工資標準調整基本與物價水平同步。因此，提高最低工資標準對于充分就業幾乎不會產生影響。但是通過同步提高最低工資標準，有助于提升貨幣工資維度上的就業質量，從而有利于實現高質量充分就業。

高質量充分就業與社會保障的提升。與最低工資標準產生的就業影響相似，提高社會保障水平會增加用工成本，從而導致企業減少用工需求。特別是隨著人工智能的迅猛發展，機器替代勞動的過程可能會隨著社會保障水平的提升而進一步加劇。然而，這是否意味著提高社會保障水平不利于高質量充分就業？答案是否定的。高質量充分就業包含兩個層面的目標，即實現充分就業和就業高質量發展。顯然，社會保障水平的提升能為勞動者提供更多的保障和權益，從而有利于高質量就業。許多國家的經驗表明，經濟發展水平的提升會帶來社會保障水平的提高。根據本文的測算，由于勞動年齡人口絕對數量的減少，中國的充分就業規模也會持續下降，滿足充分就業所需的就業崗位數量也會同比例減少，這一趨勢正好與提高社會保障水平所產生的就業規模效應一致。因此，提高社會保障水平與實現高質量充分就業目標并不沖突。

高質量充分就業與潛在增長率的關系。高質量充分就業的前提是保證失業率等于自然失業率（或摩擦性失業率）。因此減少市場非均衡條件下的結構性失業和周期性失業是政府的首要目標。政府需要特別關注的是，經濟周期波動所產生的因需求不足導致的非充分就業問題。在宏觀經濟中往往表現為實際增長率低于潛在增長率，在勞動力市場中表現為實際調查失業率高于自然失業率。因此，潛在增長率和實際GDP增長率的相對值也是判斷經濟是否處于充分就業狀態的重要參考指標。例如，根據我們的測算，中國在“十五五”時期（2026～2030年）平均潛在增長率能夠達到4.5%，如果在“十五五”時期的平均實際國民生產總值增長率高于4.5%，就基本可以確保我國實現充分就業目標。此外，根據中國中長期潛在增長率預測結果，2021～2035年中國的平均潛在增長率能夠達到4.53%。[6]如果中國未來10年實際增長率能夠達到這一水平，就基本可以實現充分就業總量目標。

高質量充分就業與新就業形態之間的關系。實現高質量充分就業并不意味著所有就業形態都屬于“正規就業”。經濟社會的發展總是超出人們的預期，隨著互聯網科技和數字經濟的發展，新的就業形態層出不窮，如網約車、網約配送員、互聯網醫療等。新的就業形態可以打破傳統的就業模式，通過靈活的就業方式提供生產和服務。這些新的就業形態與技術進步、互聯網發展甚至與未來的人工智能交叉融合。新就業形態不會跳脫經濟發展階段，而是在經濟發展不斷出現的新需求下所創造出的新就業模式，是傳統就業模式的一種有效補充。因此，鼓勵新的就業形態發展也有助于實現高質量充分就業。在這一過程中，政府需要及時為新的就業提供相應的權益保障，從而促進高質量充分就業目標的實現。

結論和政策建議

高質量充分就業的內涵中包含短期需求管理和長期制度建設兩個層面。充分就業并非失業率為零時的就業，而是指失業率等于摩擦性失業或自然失業率時的就業水平。因此，“就業優先政策”并不等于我們可以忽視宏觀經濟增長，達到潛在經濟增長率的經濟增長速度可以更好地保證勞動力市場實現充分就業。短期來看，政府應該將中國的潛在增長率和自然失業率作為參考指標，根據實際經濟增長率和不斷變化的調查失業率進行需求管理，通過稅收和金融政策的改革提高總需求；長期來看，政府需要根據不斷變化的社會經濟發展需求及時調整勞動力市場規制和社會保障水平，動態調整并提升高質量就業的內涵。

高質量就業和實現充分就業之間并不矛盾。經濟社會發展在人力資本水平上的表現是，平均受教育年限提升、教育質量的提高、認知技能和非認知技能的改善、營養健康的提高，等等；在就業上的表現是，勞動力市場對低技能就業的需求減少、高技能就業的需求增長、新就業形態和靈活就業不斷增加?？梢钥闯?，人力資本提升和高技能就業增長、低技能就業減少是同步發生的。因此，在高質量充分就業的理念下并不存在過度教育，高人力資本有助于不同行業間和不同職業間的工作轉換，從而減少結構性失業。

中國未來15～64歲勞動年齡人口數量還在不斷減少，因此充分就業規模是不斷遞減的。根據本文的測算，在“十五五”時期（2026～2030年），中國的充分就業規模均值約為7.166億，充分就業規模從2026年的7.219億減少到2035年的6.994億。因此，達到充分就業時的崗位數量也會相應遞減。這一變化恰好與技術進步和人工智能的發展產生的就業影響一致?？梢哉f，人力資本水平的提升是實現高質量就業的前提。高質量就業規模的增加和充分就業規模的減少是中國勞動力市場發展的未來趨勢，這兩個目標并不沖突。正因如此，提高最低工資標準、完善女性生育友好型政策和提升社會保障水平都是高質量就業的具體表現形式。此外，政府還應該根據動態變化的勞動力市場需求，鼓勵新就業形態的發展并在政策上給予一定的支持。

（本文系中國社會科學院青年人才“培遠計劃”資助）

注釋

[1]蔡昉：《數字經濟時代促進高質量充分就業》，《財經智庫》，2022年第6期。

[2]M. Friedman, "The Role of Monetary Policy," American Economic Review, 1968, Vol. 58, pp. 1-17.

[3]陸旸、蔡昉：《人口結構變化對潛在增長率的影響：中國和日本的比較》，《世界經濟》，2014年第1期。

[4]陸旸、蔡昉：《從人口紅利到改革紅利：基于中國潛在增長率的模擬》，《世界經濟》，2016年第1期。

[5]《北京市人力資源和社會保障局 北京市總工會 北京企業聯合會/北京市企業家協會 北京市工商業聯合會關于調整北京市2025年最低工資標準的通知》，2025年7月24日，https://rsj.beijing.gov.cn/xxgk/2024zcwj/202507/t20250725_4158456.html。

[6]蔡昉、李雪松、陸旸：《中國經濟將回歸怎樣的常態》，《中共中央黨校（國家行政學院）學報》，2023年第1期。

責 編∕韓 拓 美 編∕周群英

The Theoretical Connotation and Scale Measurement of High-Quality Full Employment

Lu Yang

Abstract: Promoting high-quality full employment is of vital importance to national economy and people's livelihood, and it represents a new orientation and mission of employment work in the new era and new journey. The connotation of high-quality full employment encompasses two dimensions: achieving full employment and improving employment quality. The former relies on aggregate demand, while the latter depends on policy guarantees. Two typical facts will emerge in China's labor market. First, as the absolute number of the working-age population (aged 15-64) decreases, the scale of China's full employment will continue to decline in the future. The calculation in this paper shows that the scale of China's full employment during the "15th Five-Year Plan" period will be 716.6 million. Therefore, a decline in the actual employment scale does not necessarily indicate insufficient employment; it is also necessary to make judgments by combining it with the future scale of full employment. Second, with the improvement of human capital level, the scale of the population capable of undertaking high-quality employment positions will inevitably continue to expand. Driven by these two trends, there is no conflict between the goal of achieving high-quality employment and the goal of achieving full employment. It can be said that realizing high-quality full employment is a natural outcome of the future development trend of China's economy and society. Under this trend, the jobs replaced by the application of robots and the development of artificial intelligence are precisely those simple and repetitive jobs that fall outside the scope of high-quality employment.

Keywords: high-quality full employment, natural rate of unemployment, human capital, scale measurement, new forms of employment