【摘要】國(guó)土綜合整治作為一項(xiàng)戰(zhàn)略性系統(tǒng)性工程，是應(yīng)對(duì)國(guó)土空間利用低效化、生態(tài)系統(tǒng)脆弱化等突出問(wèn)題，優(yōu)化生產(chǎn)生活條件、修復(fù)生態(tài)空間格局、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的關(guān)鍵舉措?；谇捌谠圏c(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)已在國(guó)土綜合整治領(lǐng)域取得顯著成效，初步構(gòu)建系統(tǒng)化的工作框架和實(shí)施路徑。展望未來(lái)，建議將國(guó)土綜合整治提升為國(guó)家核心戰(zhàn)略，以“構(gòu)建新發(fā)展格局、打造新生態(tài)系統(tǒng)、培育新地域特色、筑牢新安全屏障”為目標(biāo)導(dǎo)向，在全國(guó)范圍內(nèi)全面推進(jìn)實(shí)施。匯集整合千萬(wàn)個(gè)民生改善促進(jìn)幸福的微觀工程，成為系統(tǒng)提升國(guó)土空間利用效率、塑造美麗生態(tài)景觀的宏大工程，形成推動(dòng)改革的強(qiáng)大動(dòng)力引擎，為推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化和高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)支撐。

【關(guān)鍵詞】國(guó)土綜合整治 全面全域 人與自然和諧共生 高質(zhì)量發(fā)展

【中圖分類號(hào)】F205 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.19.011

【作者簡(jiǎn)介】魏建，山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究院教授，山東大學(xué)人文社科期刊社社長(zhǎng)兼《山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》主編。研究方向?yàn)榉ń?jīng)濟(jì)學(xué)、文化與經(jīng)濟(jì)，主要著作有《法經(jīng)濟(jì)學(xué)：分析基礎(chǔ)與分析范式》、《法經(jīng)濟(jì)學(xué)：基礎(chǔ)與比較》（合著）、《法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析范式的演變及其方向瞻望》（論文）等。

實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，但其實(shí)現(xiàn)需要以眾多前提條件為支撐，‌其中保障國(guó)土資源治理的科學(xué)性和高效性尤為關(guān)鍵‌。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)便開(kāi)展國(guó)土綜合整治工作，不僅為經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)提供土地要素支持，還持續(xù)優(yōu)化和協(xié)調(diào)人地關(guān)系。嚴(yán)金明等學(xué)者指出，國(guó)土綜合整治是以提高國(guó)土利用效率和效益、保障國(guó)土資源永續(xù)利用、改善生態(tài)景觀環(huán)境為主要目的，利用國(guó)土整理、國(guó)土開(kāi)發(fā)、國(guó)土復(fù)墾、國(guó)土修復(fù)等一系列手段，通過(guò)“田水路林村城”國(guó)土綜合整治提升人類生活和生產(chǎn)條件，通過(guò)“山水林田湖草”國(guó)土空間整治保護(hù)人類生態(tài)空間，最終促進(jìn)人與自然可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的活動(dòng)。[1]2023年發(fā)布的《浙江省土地綜合整治全過(guò)程管理辦法（試行）》中指出：“本辦法所稱土地綜合整治，是指以科學(xué)合理規(guī)劃為前提，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或部分行政村為基本實(shí)施單元，通過(guò)‘全域規(guī)劃、整體設(shè)計(jì)、綜合治理’方式，統(tǒng)籌開(kāi)展‘山水林田湖草’全要素治理，整體推進(jìn)農(nóng)用地整治、村莊整治、低效工業(yè)用地和城鎮(zhèn)低效用地整治、生態(tài)環(huán)境優(yōu)化提升，促進(jìn)城鄉(xiāng)空間形態(tài)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)和人居環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、鄉(xiāng)風(fēng)文明、鄉(xiāng)村治理系統(tǒng)性重塑的空間治理活動(dòng)。”可以看出，兩者在內(nèi)容上具有高度一致性，區(qū)別主要在于“國(guó)土”與“土地”的表述。從國(guó)家層面來(lái)看，“國(guó)土”一詞更為嚴(yán)謹(jǐn)，因此本文統(tǒng)一使用“國(guó)土綜合整治”這一表述。2003年，浙江省率先實(shí)施“千村示范、萬(wàn)村整治”工程，經(jīng)過(guò)持續(xù)迭代更新，到2022年底已推進(jìn)至跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地綜合整治階段。浙江省因?qū)嵤r(shí)間長(zhǎng)、連續(xù)性好、系統(tǒng)性強(qiáng)，取得顯著成效，為全國(guó)樹(shù)立典范。2019年，自然資源部下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》，將土地綜合整治試點(diǎn)工作推向全國(guó)。截至2023年底，全國(guó)范圍內(nèi)共實(shí)施1304個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，這些項(xiàng)目聚焦各自任務(wù)，創(chuàng)新實(shí)施舉措，取得良好成效。國(guó)土綜合整治是一項(xiàng)事關(guān)發(fā)展大局、功在當(dāng)代利在千秋的基礎(chǔ)性工作，未來(lái)需進(jìn)一步提升其戰(zhàn)略地位，為全社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展奠定更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

當(dāng)前國(guó)土利用領(lǐng)域的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

我國(guó)幅員遼闊，地質(zhì)形態(tài)多樣，自東向西呈顯著的階梯型分布特征。改革開(kāi)放以來(lái)，大量土地主要被用于工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)，總體上呈現(xiàn)城鎮(zhèn)擴(kuò)張、農(nóng)村萎縮的態(tài)勢(shì)。在滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地需求的同時(shí)，我國(guó)國(guó)土利用也面臨眾多矛盾與困境，這些困境成為我國(guó)國(guó)土資源開(kāi)發(fā)利用的主要制約因素。

農(nóng)村是主要的土地利用和供給區(qū)域，但在利用過(guò)程中也產(chǎn)生諸多問(wèn)題。首先，承包地被細(xì)碎化分割，不僅達(dá)到了細(xì)碎化約束下的產(chǎn)出“天花板”，還阻礙了規(guī)?；C(jī)械化經(jīng)營(yíng)的推進(jìn)。細(xì)碎化的邊界區(qū)分還導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)，并在一定程度上制約農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。在種地收益較為有限的情況下，撂荒和粗放種植成為農(nóng)民不得已選擇。隨著越來(lái)越多的農(nóng)民選擇外出務(wù)工或進(jìn)城定居，宅基地的利用水平不斷下降，閑置、廢棄的住宅在農(nóng)村并不少見(jiàn)，甚至一些偏遠(yuǎn)村莊被整體廢棄。然而，宅基地及房屋的閑置并不意味著外出農(nóng)民放棄其權(quán)益和資產(chǎn)，這些資產(chǎn)實(shí)際上處于“沉睡”狀態(tài)，導(dǎo)致農(nóng)村人均房屋面積居高不下，但實(shí)際利用率較低。同時(shí)，農(nóng)村集體建設(shè)用地雖然在全國(guó)建設(shè)用地中占比不高，但由于地塊面積小、分布分散，難以實(shí)現(xiàn)高效利用。

城鎮(zhèn)化是過(guò)去40多年中國(guó)發(fā)展的主要趨勢(shì)，同時(shí)產(chǎn)生了土地利用效率不高、建設(shè)質(zhì)量不高及配套不夠完善等問(wèn)題。在城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)張的同時(shí)，產(chǎn)生了擴(kuò)張無(wú)序、城中村更新、老舊廠房改造等挑戰(zhàn)，尤其是工業(yè)用地的開(kāi)發(fā)利用面臨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的挑戰(zhàn)。隨著人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)的變化，以縣城為代表的小城鎮(zhèn)總體上面臨著人口不足的挑戰(zhàn)，而以北上廣深為代表的大城市則面臨著人口規(guī)模過(guò)大的挑戰(zhàn)，中等規(guī)模的城市則同時(shí)面臨繁華區(qū)擁擠和邊緣區(qū)蕭條的雙重挑戰(zhàn)。更重要的是，過(guò)去40多年中國(guó)的城市更多重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而對(duì)于城市品質(zhì)，尤其是對(duì)城市文化等軟實(shí)力建設(shè)重視程度不足。不僅導(dǎo)致具有傳承價(jià)值的一些城市文化積淀被拆除毀壞，而且導(dǎo)致城市面貌趨向雷同，城市內(nèi)在品質(zhì)和特色風(fēng)格乏善可陳等問(wèn)題。

城市擴(kuò)張、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以及其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。這不僅對(duì)地形地貌、生態(tài)景觀產(chǎn)生直接的影響，而且對(duì)于水質(zhì)、土壤、大氣、氣候、生物多樣性等都產(chǎn)生影響。人類活動(dòng)遠(yuǎn)超生態(tài)承載水平，無(wú)節(jié)制地向自然索取，最終可能導(dǎo)致更高的生態(tài)損耗和修復(fù)成本。生態(tài)修復(fù)和保護(hù)用地長(zhǎng)期處于緊張狀態(tài)，人與自然和諧共生的格局遠(yuǎn)未形成。尤其是城市建設(shè)沒(méi)有很好地遵循自然規(guī)律，沒(méi)有與自然生態(tài)形成和諧共處的局面，反而因?yàn)槊つ拷ㄔO(shè)導(dǎo)致城市內(nèi)澇、滑坡等自然災(zāi)害時(shí)有發(fā)生。生態(tài)約束已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵制約因素，如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)發(fā)展的內(nèi)在一致性仍需持續(xù)探索。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一方面要求對(duì)國(guó)土資源進(jìn)行集約化、規(guī)?；茫硪环矫嬉髮?duì)于國(guó)土資源的利用遵循自然規(guī)律，要在生態(tài)承載能力范圍內(nèi)開(kāi)展人類活動(dòng)。我國(guó)在國(guó)土利用領(lǐng)域的制度建設(shè)仍需加快步伐，以滿足高質(zhì)量發(fā)展的需要。作為一種特殊資源，國(guó)土的空間位置雖不可移動(dòng)，但建立其上的產(chǎn)權(quán)卻應(yīng)當(dāng)具有流動(dòng)性，唯此才能適應(yīng)不同時(shí)期對(duì)于國(guó)土資源的不同使用要求。也正因如此，基于不同區(qū)位的開(kāi)發(fā)利用方式，就在經(jīng)濟(jì)上存在區(qū)位地租差別。圍繞產(chǎn)權(quán)流動(dòng)性和區(qū)位地租差異的制度建設(shè)卻滯后于現(xiàn)實(shí)需要，承包地、建設(shè)用地、生態(tài)用地等各類國(guó)土的產(chǎn)權(quán)及其流動(dòng)性制度安排均存在不同程度的缺失，級(jí)差地租及其分享（補(bǔ)償）制度安排更是不足，這阻礙國(guó)土資源的利用和投資效率的提升。

全面實(shí)施國(guó)土綜合整治工程的戰(zhàn)略意義

國(guó)土綜合整治的本質(zhì)是“對(duì)人與國(guó)土關(guān)系的再調(diào)適”，是一個(gè)以可持續(xù)發(fā)展為核心、不斷優(yōu)化人類活動(dòng)與自然界關(guān)系的過(guò)程，也是對(duì)以國(guó)土為載體的各種自然要素及其資源進(jìn)行優(yōu)化配置的過(guò)程。因此，國(guó)土綜合整治工程是經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)性工程，具有重要戰(zhàn)略意義。

推動(dòng)全社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大生產(chǎn)性。國(guó)土向來(lái)是一個(gè)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的基本載體，土地作為基礎(chǔ)性要素對(duì)于全社會(huì)的發(fā)展具有極其重要的戰(zhàn)略價(jià)值。發(fā)達(dá)國(guó)家向來(lái)重視國(guó)土綜合整治戰(zhàn)略，尤其是隨著社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的調(diào)整及時(shí)對(duì)國(guó)土使用狀況進(jìn)行調(diào)整，使二者呈現(xiàn)優(yōu)化匹配關(guān)系，從而不斷提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)前在新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興統(tǒng)籌發(fā)展的大背景下，要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，必須全面實(shí)施國(guó)土綜合整治工程，突破制約國(guó)土優(yōu)化利用的障礙，進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局，提升國(guó)土空間品質(zhì)和利用效率，推動(dòng)形成全社會(huì)生產(chǎn)、生活、生態(tài)和諧共生關(guān)系，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入強(qiáng)大動(dòng)能。

全面提升鄉(xiāng)村綜合發(fā)展能力，有力促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。鄉(xiāng)村的宅基地、農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)用地是國(guó)土利用的主戰(zhàn)場(chǎng)，也是國(guó)土利用效率提升潛力最大的區(qū)域。當(dāng)前鄉(xiāng)村功能已經(jīng)由過(guò)去單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，向生產(chǎn)、文旅、文化、康養(yǎng)、生態(tài)等多功能方向發(fā)展，由此對(duì)國(guó)土利用提出更多方面的更高要求。糧食安全要求農(nóng)地規(guī)模化與科技化，文化生態(tài)需求要求鄉(xiāng)村景觀優(yōu)美，宜居康養(yǎng)則要求高水平基礎(chǔ)設(shè)施的支撐。全面實(shí)施國(guó)土綜合整治，實(shí)現(xiàn)區(qū)域上的全覆蓋，在工程內(nèi)容上統(tǒng)籌安排實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興所需要的多種國(guó)土條件支持，能夠充分彌補(bǔ)鄉(xiāng)村發(fā)展的短板，為鄉(xiāng)村全面振興奠定較為充分的硬件基礎(chǔ)。全面實(shí)施國(guó)土綜合整治工程，還能夠進(jìn)一步密切黨群關(guān)系、提升鄉(xiāng)村治理水平，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展奠定更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

形成有效提振經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)能。全面實(shí)施國(guó)土綜合整治工程，是為全社會(huì)提供綜合多樣的“國(guó)土公共產(chǎn)品”，不僅需要巨大的投資[2]，而且能夠帶動(dòng)就業(yè)、推動(dòng)全社會(huì)的消費(fèi)升級(jí)。國(guó)土綜合整治需要政府持續(xù)投資并且將帶動(dòng)巨大的社會(huì)投資，這些投資因其目標(biāo)明確、考核嚴(yán)格而具有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)雙重效益。同時(shí)，工程的開(kāi)展將帶動(dòng)廣泛的就業(yè)，尤其是工程主要圍繞鄉(xiāng)村展開(kāi)能夠?yàn)檗r(nóng)民提供前所未有的工作機(jī)會(huì)。另外，國(guó)土綜合整治將有效提升農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化水平，將助力特色農(nóng)產(chǎn)品、鄉(xiāng)村文旅康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化同時(shí)具備更高水平的內(nèi)在品質(zhì)。把政府投資集中于國(guó)土綜合整治，還有助于減少因?yàn)閷?shí)施產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)致的投資過(guò)于集中等問(wèn)題。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和當(dāng)前試點(diǎn)情況看，要完成全面的國(guó)土綜合整治，至少需要20年左右的時(shí)間，這就為以消費(fèi)提振我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供重要的機(jī)遇期。

實(shí)施國(guó)土綜合整治的必要性

人口格局正在發(fā)生重大變化。我國(guó)勞動(dòng)人口規(guī)模已經(jīng)達(dá)到峰值，人口總量高峰即將到來(lái)。這意味著國(guó)土承載的人口總量達(dá)到最大值，未來(lái)無(wú)需再考慮如果人口不斷增長(zhǎng)國(guó)土能否承載的問(wèn)題，無(wú)需再為承載人口而大規(guī)模地拓殖國(guó)土以改變其形態(tài)。人口總量高峰即將到來(lái)，要求國(guó)土管理進(jìn)入對(duì)既有國(guó)土規(guī)模進(jìn)行整治以提升其使用效率的階段。實(shí)際上隨著人口總量的下降以及老齡化社會(huì)的到來(lái)，人民對(duì)生活質(zhì)量的高要求、對(duì)美好生活的向往成為全社會(huì)的主要需求。這要求國(guó)土在提供高品質(zhì)物產(chǎn)的同時(shí)，需要具備高水平的生態(tài)景觀和宜居條件。因此，國(guó)土管理必須從過(guò)去的粗放利用，轉(zhuǎn)向精細(xì)化、科學(xué)化利用，在遵循生態(tài)規(guī)律的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源的優(yōu)化配置和高效利用。

國(guó)土利用全面進(jìn)入效率提升階段。我國(guó)用40多年的時(shí)間完成了西方國(guó)家用時(shí)200多年完成的工業(yè)化進(jìn)程，并接近完成城鎮(zhèn)化進(jìn)程。[3]然而，這種快速發(fā)展在取得非凡成就的同時(shí)，也導(dǎo)致對(duì)于國(guó)土資源的利用產(chǎn)生各種問(wèn)題，總體上表現(xiàn)出以生產(chǎn)性為主導(dǎo)粗放利用的格局。過(guò)去40多年，國(guó)土利用的主要矛盾是滿足各種新的土地利用需求，大規(guī)模的工業(yè)用地、城鎮(zhèn)建設(shè)用地極大地改變了國(guó)土形態(tài)，構(gòu)成當(dāng)前國(guó)土利用的基本格局。但是隨著我國(guó)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，國(guó)土利用的重點(diǎn)已經(jīng)從規(guī)模擴(kuò)張全面進(jìn)入效率提升階段，精明、精細(xì)利用和打造生態(tài)景觀成為主旋律。生產(chǎn)性使用、城鎮(zhèn)建設(shè)使用要提高效率，生態(tài)景觀使用要覆蓋國(guó)土全域、貫穿國(guó)土利用的全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)效率和優(yōu)美雙重目標(biāo)。

鄉(xiāng)村全面振興邁入新階段。國(guó)土綜合整治是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的重要抓手。當(dāng)前鄉(xiāng)村國(guó)土利用面臨的最大挑戰(zhàn)是細(xì)碎化問(wèn)題，這成為制約鄉(xiāng)村功能多元化的最大障礙。截至2024年末，我國(guó)鄉(xiāng)村常住人口超過(guò)4.6億，其中60歲及以上人口占比估計(jì)接近25%。[4]一方面，農(nóng)村人口流出和老齡化趨勢(shì)還在繼續(xù)；另一方面，持有鄉(xiāng)村土地權(quán)益的人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)農(nóng)村現(xiàn)有人口數(shù)量。鄉(xiāng)村全面振興需要有效突破這些制約，合理安排土地權(quán)益及其收益，推動(dòng)鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，將鄉(xiāng)村發(fā)展成與城鎮(zhèn)各美其美的平等有機(jī)體。國(guó)土綜合整治為破解這些約束和梳理縱橫交錯(cuò)的權(quán)利體系提供契機(jī)，借助國(guó)土綜合整治，通過(guò)制度改革與創(chuàng)新，能夠消除鄉(xiāng)村農(nóng)地利用的各種問(wèn)題，優(yōu)化土地資源、改善生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、完善基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建適應(yīng)鄉(xiāng)村功能多元化的生產(chǎn)、生活用地新方式、新格局。唯此才能徹底扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡不充分的態(tài)勢(shì)，吸引資本、人才等要素回流，形成全新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展循環(huán)，使鄉(xiāng)村成為高質(zhì)量發(fā)展的典范、現(xiàn)代化的高地。

生態(tài)建設(shè)進(jìn)入深化階段。近些年，在“綠水青山就是金山銀山”理念的引領(lǐng)下，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)取得顯著的成績(jī)，城市生態(tài)品質(zhì)得到大幅的提升，生態(tài)脆弱區(qū)修復(fù)和保護(hù)也得到加強(qiáng)。但是高水平的生態(tài)文明建設(shè)需要依托國(guó)土綜合整治這一系統(tǒng)性、科學(xué)性的工程進(jìn)一步深化推動(dòng)，國(guó)土綜合整治是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的關(guān)鍵路徑。在科學(xué)測(cè)算自然承載力的基礎(chǔ)上，遵守“三區(qū)三線”要求，全面優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的協(xié)調(diào)布局，徹底恢復(fù)退化的生態(tài)系統(tǒng)，強(qiáng)化污染治理，推動(dòng)綠色循環(huán)發(fā)展，持續(xù)提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為高水平生態(tài)文明建設(shè)提供重要支撐。

我國(guó)國(guó)土綜合整治的發(fā)展歷程和存在問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)國(guó)土綜合整治工作經(jīng)歷了系統(tǒng)性演進(jìn)與戰(zhàn)略性提升。20世紀(jì)80年代至90年代，在改革開(kāi)放政策指導(dǎo)下，我國(guó)開(kāi)啟國(guó)土綜合整治的探索性實(shí)踐。這一階段主要開(kāi)展全國(guó)土地資源調(diào)查工作，通過(guò)城市土地整理優(yōu)化部分城市空間布局，并實(shí)施小流域綜合治理，有效改善局部生態(tài)環(huán)境。1998年，國(guó)土資源部的成立標(biāo)志著國(guó)土整治工作進(jìn)入制度化發(fā)展階段。進(jìn)入21世紀(jì)后，國(guó)土規(guī)劃體系逐步完善，《全國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃》《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2011―2015年）》《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2016―2020年）》，以及《全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》等系列規(guī)劃文件先后頒布實(shí)施，顯著提升國(guó)土綜合整治的統(tǒng)籌性和科學(xué)性。同時(shí)，通過(guò)推行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策、實(shí)施重大生態(tài)修復(fù)工程、開(kāi)展全域土地綜合整治等系列舉措，在持續(xù)提升國(guó)土空間利用效率的同時(shí)，將生態(tài)文明建設(shè)確立為國(guó)土綜合整治的戰(zhàn)略目標(biāo)，體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的治理理念。

然而，我國(guó)國(guó)土綜合整治工作仍面臨若干亟待解決的問(wèn)題：一是戰(zhàn)略地位還有待提高。國(guó)土是國(guó)家發(fā)展最為根本的基礎(chǔ)，其規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性決定要素，是眾多國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施的基本載體，并且應(yīng)隨著國(guó)家核心戰(zhàn)略的更新及時(shí)對(duì)國(guó)土的利用進(jìn)行調(diào)整。當(dāng)前盡管一系列的國(guó)家級(jí)規(guī)劃陸續(xù)發(fā)布，但國(guó)土綜合整治還沒(méi)有上升為國(guó)家核心戰(zhàn)略。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，德國(guó)、荷蘭、日本等國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，特別是在應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村衰退和城市化挑戰(zhàn)時(shí)，均通過(guò)實(shí)施國(guó)土綜合整治戰(zhàn)略成功推動(dòng)社會(huì)轉(zhuǎn)型。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)都亟須轉(zhuǎn)型升級(jí)，將國(guó)土綜合整治上升為國(guó)家核心戰(zhàn)略有助于重塑經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵要素基礎(chǔ)，推動(dòng)全社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展。二是政策法規(guī)體系亟待完善。相關(guān)法律法規(guī)制定和修訂滯后于實(shí)踐發(fā)展，在土地綜合整治、征地補(bǔ)償、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等方面存在法律空白。同時(shí)執(zhí)法力度不夠、違法成本偏低等問(wèn)題依然存在。尤其是個(gè)別地方政府對(duì)政策的理解和執(zhí)行力度不一，監(jiān)管機(jī)制不完善，尚未形成科學(xué)、完整的政策執(zhí)行閉環(huán)。三是在實(shí)施過(guò)程中存在資源投入不足和公眾參與度低的問(wèn)題。財(cái)政資金投入有限，社會(huì)資本參與度不高。公眾參與機(jī)制不健全，信息透明度有待提升，缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)渠道，利益相關(guān)方的訴求未能充分體現(xiàn)。四是技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用推廣力度不足。國(guó)土整治缺乏精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)支撐和先進(jìn)的技術(shù)手段，數(shù)據(jù)采集和共享機(jī)制不完善，技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用推廣力度不夠。這些問(wèn)題制約國(guó)土綜合整治工作整體效能的提升，需要通過(guò)系統(tǒng)性改革加以解決。

實(shí)施國(guó)土綜合整治工程的基本要求

基于當(dāng)前國(guó)內(nèi)實(shí)踐探索與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒，我國(guó)未來(lái)推進(jìn)國(guó)土綜合整治工作應(yīng)當(dāng)具備以下核心屬性特征。

全域性。盡管在自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、生態(tài)環(huán)境部等的推動(dòng)下，我國(guó)已經(jīng)實(shí)施一大批國(guó)土綜合整治項(xiàng)目，但整體看這些項(xiàng)目覆蓋的國(guó)土范圍有限，很多項(xiàng)目本身具有試點(diǎn)性質(zhì)。一方面，國(guó)土綜合整治工作尚未在全部國(guó)土面積上展開(kāi)。2024年全國(guó)人大常委會(huì)審議國(guó)務(wù)院關(guān)于耕地保護(hù)工作情況的報(bào)告時(shí)指出：截至2024年7月底，全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施全域土地綜合整治試點(diǎn)1500多個(gè)，完成整治總規(guī)模720多萬(wàn)畝[5]，這只占我國(guó)國(guó)土總面積的極小比例。另一方面，現(xiàn)有項(xiàng)目多針對(duì)單一整治目標(biāo)，如高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、廢棄礦山修復(fù)等。此外，一些地方政府只選擇完成整治難度較低的任務(wù)，如為灌溉不穩(wěn)定的農(nóng)田修建灌溉設(shè)施等。值得肯定的是，自2019年啟動(dòng)全國(guó)土地綜合整治試點(diǎn)工作以來(lái)，各地已積累大量可復(fù)制、可推廣的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，其中浙江省的示范效應(yīng)尤為突出。這些實(shí)踐成果為全面推進(jìn)國(guó)土綜合整治奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。唯有實(shí)現(xiàn)全域覆蓋，才能使國(guó)土綜合整治的效益惠及全體人民，進(jìn)而對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮全局性的推動(dòng)作用。

基礎(chǔ)性。國(guó)土綜合整治是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，通過(guò)科學(xué)規(guī)劃、合理布局和綜合治理等舉措，能夠?qū)?guó)土資源的不當(dāng)利用和破壞進(jìn)行修復(fù)，優(yōu)化國(guó)土資源配置，為國(guó)土資源的利用創(chuàng)造更有利的基礎(chǔ)條件以提高利用效率。其基礎(chǔ)性作用主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供足夠的空間載體和資源保障；二是為生態(tài)保護(hù)、社會(huì)公平和國(guó)家安全提供戰(zhàn)略支撐；三是通過(guò)優(yōu)化國(guó)土空間布局、提升土地利用效率、改善生態(tài)環(huán)境和促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、推動(dòng)綠色發(fā)展和促進(jìn)共同富裕奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。未來(lái)隨著國(guó)土綜合整治的深入推進(jìn)，其基礎(chǔ)性作用將更加凸顯，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供有力支撐。

基層性。國(guó)土綜合整治具有顯著的基層導(dǎo)向性，其核心在于土地、水、森林等自然資源的優(yōu)化配置，直接關(guān)系基層人民群眾的福祉。通過(guò)實(shí)施農(nóng)田整治、水土流失治理、生態(tài)修復(fù)和基礎(chǔ)設(shè)施改善等工程，不僅能夠提升基層群眾生活質(zhì)量，還能推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級(jí)，促進(jìn)基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入增長(zhǎng)。同時(shí)，國(guó)土綜合整治工作的有效推進(jìn)需要基層政府、社區(qū)組織和群眾的廣泛參與，以確保整治措施切實(shí)符合地方實(shí)際需求，有效解決基層發(fā)展難題。

系統(tǒng)性。國(guó)土綜合整治是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，具有多維度的系統(tǒng)性特征：在目標(biāo)維度上，需要統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公平等多重目標(biāo)；在要素維度上，涉及土地、水、森林、礦產(chǎn)等自然資源的整合利用；在領(lǐng)域維度上，需要協(xié)調(diào)自然資源管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等多個(gè)領(lǐng)域；在實(shí)施維度上，要求多技術(shù)集成、多主體參與、多機(jī)制聯(lián)動(dòng)。這種系統(tǒng)性特征要求整治工作必須堅(jiān)持整體思維、統(tǒng)籌兼顧、協(xié)同推進(jìn)，確保各項(xiàng)整治措施協(xié)調(diào)一致、高效有序。只有充分發(fā)揮系統(tǒng)性優(yōu)勢(shì)，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的高效利用、生態(tài)系統(tǒng)的健康穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

分散性。國(guó)土綜合整治的分散性是自然條件、資源分布、政策執(zhí)行、利益主體、實(shí)施過(guò)程、技術(shù)應(yīng)用、生態(tài)問(wèn)題和社會(huì)需求等多方面因素共同作用的結(jié)果。我國(guó)幅員遼闊，不同地區(qū)的自然條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異顯著，利益主體多樣化且訴求不一，這就導(dǎo)致整治重點(diǎn)和方法各不相同，整治工作因此呈現(xiàn)分散化、局部化和差異化的特點(diǎn)。從工作展開(kāi)角度看，分散性構(gòu)成了工程實(shí)施的挑戰(zhàn)。因此，更要求在整治過(guò)程中要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，注重因地制宜，尊重地方差異，充分發(fā)揮各地的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。既不能搞一刀切，又不能各自為政，要在確保整治的總體目標(biāo)、基本內(nèi)容一致的前提下，激勵(lì)各地積極創(chuàng)新，探索適合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的實(shí)施路徑、政策舉措和技術(shù)手段。

改革創(chuàng)新性。當(dāng)前改革進(jìn)入了深水區(qū)，迫切需要牽動(dòng)改革、促進(jìn)創(chuàng)新的引擎。國(guó)土綜合整治作為一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性的工程，涉及領(lǐng)域廣泛、參與主體眾多，但目標(biāo)導(dǎo)向清晰，是一個(gè)良好的改革引擎，可發(fā)揮顯著的改革牽動(dòng)作用。土地要素是最基礎(chǔ)的發(fā)展要素，土地制度也是社會(huì)的基礎(chǔ)性制度，土地管理制度改革因此是國(guó)土綜合整治改革的核心。通過(guò)土地產(chǎn)權(quán)制度的深化改革，不僅優(yōu)化土地資源配置，而且將帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合、生態(tài)文明、區(qū)域協(xié)調(diào)、社會(huì)治理、政策和技術(shù)手段協(xié)調(diào)等多個(gè)領(lǐng)域的協(xié)同改革。這些改革創(chuàng)新直接對(duì)應(yīng)國(guó)土綜合整治過(guò)程中的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，問(wèn)題導(dǎo)向清晰，而且必須在綜合系統(tǒng)的思維框架下思考，擺脫“為改革而改革、為創(chuàng)新而創(chuàng)新”的形式主義困境，展現(xiàn)出顯著的現(xiàn)實(shí)性、有效性和系統(tǒng)性特征。相關(guān)改革成果將為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供制度支撐。

國(guó)土綜合整治工程的目標(biāo)

國(guó)土綜合整治的目標(biāo)體系經(jīng)歷從單一目標(biāo)向多維目標(biāo)演進(jìn)的顯著過(guò)程，這一演變過(guò)程在浙江省的實(shí)踐中得到充分體現(xiàn)。作為全國(guó)率先開(kāi)展全域土地綜合整治的省份，浙江省的實(shí)踐具有重要示范意義。2003年，浙江省啟動(dòng)“千村示范、萬(wàn)村整治”工程，其主要聚焦農(nóng)村人居環(huán)境改善、耕地保護(hù)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力提升以及美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等基礎(chǔ)性目標(biāo)。2018年，在系統(tǒng)總結(jié)“千萬(wàn)工程”實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，浙江省創(chuàng)造性地提出全域土地綜合整治理念，將綠色發(fā)展要求納入目標(biāo)體系，確立了“構(gòu)建農(nóng)田集中連片、建設(shè)用地集中集聚、空間形態(tài)高效集約的清潔田園與美麗國(guó)土新格局”的戰(zhàn)略目標(biāo)。2019年發(fā)布的《自然資源部關(guān)于開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》中提出“優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，促進(jìn)耕地保護(hù)和土地集約節(jié)約利用，改善農(nóng)村人居環(huán)境，助推鄉(xiāng)村全面振興”的目標(biāo)。2021年，浙江省進(jìn)一步深化目標(biāo)內(nèi)涵，更加注重鄉(xiāng)村地區(qū)的特色化長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，將特色化發(fā)展目標(biāo)納入《關(guān)于高質(zhì)量推進(jìn)鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作的意見(jiàn)》中，確立村莊面貌全面提升、美麗田園加速推進(jìn)、生態(tài)環(huán)境顯著改善、亮點(diǎn)打造各具特色等四個(gè)維度的目標(biāo)體系。

從目標(biāo)演進(jìn)軌跡可以看出，當(dāng)前國(guó)土綜合整治的目標(biāo)體系主要圍繞鄉(xiāng)村地區(qū)展開(kāi)，這充分印證鄉(xiāng)村地區(qū)是中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中的突出短板，亟須加大建設(shè)投入力度?；诂F(xiàn)有實(shí)踐，可將國(guó)土綜合整治的目標(biāo)體系歸納為“新品質(zhì)、新生態(tài)、新特色”三個(gè)維度：其一，通過(guò)提升土地及其附著建筑物的品質(zhì)，構(gòu)建集中集約、宜產(chǎn)宜居的“新品質(zhì)”；其二，通過(guò)人居環(huán)境與自然環(huán)境的協(xié)同改善，塑造美麗“新生態(tài)”；其三，通過(guò)充分發(fā)揮人文與自然優(yōu)勢(shì)，培育區(qū)域發(fā)展“新特色”。

然而，結(jié)合全國(guó)國(guó)土整治的現(xiàn)實(shí)需求，除上述“三新”目標(biāo)外，還需增加“新安全”維度。這一維度包含兩個(gè)層面的內(nèi)涵：首先，針對(duì)地質(zhì)、氣候等自然災(zāi)害，應(yīng)從規(guī)劃、工程、技術(shù)、管理等多個(gè)維度構(gòu)建全方位、多層次、立體化的防災(zāi)減災(zāi)網(wǎng)絡(luò)體系；其次，在生態(tài)脆弱區(qū)和災(zāi)害易發(fā)區(qū)，應(yīng)加大生態(tài)修復(fù)力度，通過(guò)植被恢復(fù)、濕地修復(fù)、水土保持等系統(tǒng)性措施，強(qiáng)化生態(tài)屏障建設(shè)，提升區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的抗災(zāi)韌性。“四新”目標(biāo)體系的構(gòu)建，為國(guó)土綜合整治提供更加全面、系統(tǒng)的戰(zhàn)略指引。

國(guó)土綜合整治工程的主要內(nèi)容

基于上述目標(biāo)，國(guó)土綜合整治作為一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性的戰(zhàn)略工程，其核心在于通過(guò)科學(xué)規(guī)劃、合理布局和綜合治理，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局的優(yōu)化、土地利用效率的提升、生態(tài)環(huán)境的改善以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的促進(jìn)。具體而言，其主要內(nèi)容涵蓋以下方面。

國(guó)土空間優(yōu)化與布局調(diào)整。首先，推進(jìn)“多規(guī)合一”，整合土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃等，形成統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，確定科學(xué)發(fā)展的藍(lán)圖。其次，劃定“三區(qū)三線”，即生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，明確各類空間的管控要求和基本約束。再次，在規(guī)劃和紅線基礎(chǔ)上統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)用地，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，形成合理的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局。

土地資源整治與高效利用。首先，進(jìn)行土地整理與復(fù)墾，針對(duì)低效利用、閑置和損毀土地進(jìn)行整理和復(fù)墾，提高土地利用效率。其次，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，通過(guò)土地平整、土壤改良、灌溉設(shè)施建設(shè)等措施，提升耕地質(zhì)量，保障糧食安全。再次，集約利用建設(shè)用地，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，推動(dòng)存量建設(shè)用地盤(pán)活利用，提高建設(shè)用地集約化水平。

生態(tài)修復(fù)與環(huán)境保護(hù)。首先是治理山水林田湖草系統(tǒng)，統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)，提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。其次是建設(shè)生態(tài)屏障，在生態(tài)脆弱區(qū)和重要生態(tài)功能區(qū)，實(shí)施生態(tài)修復(fù)工程，構(gòu)建生態(tài)安全屏障。再次是開(kāi)展土壤污染、水污染和大氣污染的治理，持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量。

農(nóng)村土地綜合整治。首先是實(shí)施村莊整治與建設(shè)，將村莊依據(jù)資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、人口規(guī)模等因素分為普通型、特色（文化、生態(tài)）風(fēng)貌型、集聚提升型、城郊融合型、新市鎮(zhèn)型等不同類別，差異化確定村莊發(fā)展方向。在此基礎(chǔ)上優(yōu)化村莊布局，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)，改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)興旺美麗的未來(lái)鄉(xiāng)村。其次是進(jìn)行宅基地整理與利用，盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地，推動(dòng)宅基地集約利用和合理流轉(zhuǎn)，探索更多有效利用途徑。再次是通過(guò)土地整治推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、機(jī)械化、智能化發(fā)展。

城市更新與土地再開(kāi)發(fā)。首先是實(shí)施城市低效用地再開(kāi)發(fā)工程，對(duì)城市中的低效用地、老舊小區(qū)、工業(yè)遺存等進(jìn)行再開(kāi)發(fā)，構(gòu)造新場(chǎng)景賦予新功能，助力提升城市品質(zhì)。其次是通過(guò)綠地建設(shè)、水系治理、管廊建設(shè)、綠道布局、控制天際線等措施，改善城市生態(tài)環(huán)境。再次是優(yōu)化城市空間、交通、科教文衛(wèi)等布局，推動(dòng)產(chǎn)城融合、職住平衡和文娛休閑空間的均衡。

地質(zhì)災(zāi)害防治與防災(zāi)減災(zāi)。首先是對(duì)滑坡、泥石流、崩塌等地質(zhì)災(zāi)害高發(fā)區(qū)域?qū)嵤┕こ讨卫砗蜕鷳B(tài)修復(fù)，盡量避免災(zāi)害的發(fā)生。其次是完善防洪排澇工程，建設(shè)堤防、水庫(kù)、排澇泵站等設(shè)施，暢通行洪通道，提高防洪排澇能力。再次是提升抗震設(shè)防與應(yīng)急管理水平，在地震危險(xiǎn)區(qū)，加強(qiáng)建筑物和基礎(chǔ)設(shè)施的抗震設(shè)防，推廣抗震技術(shù)和材料，完善應(yīng)急管理體系。又次是建立多部門(mén)聯(lián)動(dòng)的災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)，及時(shí)發(fā)布和傳達(dá)預(yù)警信息，制定和完善應(yīng)急預(yù)案，提高應(yīng)急響應(yīng)能力。此外是注重災(zāi)后恢復(fù)和韌性建設(shè)，及時(shí)開(kāi)展災(zāi)后恢復(fù)重建工作，提升區(qū)域和社區(qū)的抵御災(zāi)害和恢復(fù)能力。

自然資源保護(hù)與可持續(xù)利用。首先是實(shí)施嚴(yán)格的用途管制，確保耕地、水資源、礦產(chǎn)等自然資源的利用符合規(guī)劃要求，防止過(guò)度開(kāi)發(fā)和破壞。其次是推廣節(jié)約集約利用模式，推動(dòng)資源的循環(huán)利用，減少資源浪費(fèi)和環(huán)境污染。再次是完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度，明確所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)，推動(dòng)資源產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)現(xiàn)資源資產(chǎn)的保值增值，并通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)資源利用，形成常態(tài)有效的資源開(kāi)發(fā)和保護(hù)制度。

國(guó)土綜合整治工程的實(shí)施過(guò)程

國(guó)土綜合整治作為一項(xiàng)系統(tǒng)性、復(fù)合性工程，其高質(zhì)量實(shí)施需要建立科學(xué)完整的施工流程體系，以確保工程目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

規(guī)劃先行。規(guī)劃先行是國(guó)土綜合整治工作的基礎(chǔ)和前提，其不僅能夠明確整治目標(biāo)、優(yōu)化空間布局、提高資源利用效率、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，還能夠協(xié)調(diào)各方利益、增強(qiáng)整治工作的科學(xué)性和可持續(xù)性。通過(guò)科學(xué)規(guī)劃，可以為國(guó)土綜合整治提供明確方向和有力支撐，確保整治工作高效、有序、可持續(xù)推進(jìn)?？v向維度上，要實(shí)現(xiàn)國(guó)家、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊六級(jí)規(guī)劃體系的逐層有機(jī)對(duì)接和逐級(jí)細(xì)化落實(shí)。橫向維度上，要實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一，確保各類專項(xiàng)規(guī)劃之間銜接一致、協(xié)調(diào)統(tǒng)一。同時(shí)，應(yīng)建立規(guī)劃彈性機(jī)制，保持一定靈活性以及一定程度的規(guī)劃“留白”。例如，借鑒浙江經(jīng)驗(yàn)，在村莊規(guī)劃中預(yù)留一定比例的建設(shè)用地機(jī)動(dòng)指標(biāo)，以應(yīng)對(duì)農(nóng)民建房、鄉(xiāng)村公共和文旅設(shè)施以及新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、傳統(tǒng)村落保護(hù)發(fā)展等的用地需要。

分工實(shí)施協(xié)同推進(jìn)。在國(guó)家戰(zhàn)略層面，建議將國(guó)土綜合整治上升為國(guó)家核心戰(zhàn)略，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)國(guó)土綜合整治立法，建立“政府主導(dǎo)、部門(mén)協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與”的工作機(jī)制，在全國(guó)范圍內(nèi)全面、高效、有序地開(kāi)展國(guó)土綜合整治工作。在體制機(jī)制建設(shè)層面，成立國(guó)土綜合整治領(lǐng)導(dǎo)小組，提高國(guó)土綜合整治工作的領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)，統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、水利部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、文化和旅游部、教育部、國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)、應(yīng)急管理部、中國(guó)人民銀行、金融監(jiān)督管理總局、證券監(jiān)督管理委員會(huì)等部門(mén)，形成宏觀層面的政策合力。在基層落實(shí)層面，構(gòu)造“鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)、村級(jí)參與、企業(yè)支持和社會(huì)監(jiān)督”的實(shí)施機(jī)制，采取分區(qū)整治推進(jìn)的方式，細(xì)分村莊整治、城鎮(zhèn)提升、農(nóng)田整治、生態(tài)修復(fù)、災(zāi)害防治、未來(lái)發(fā)展等各個(gè)子項(xiàng)目，逐一編制細(xì)化工程實(shí)施方案并落實(shí)實(shí)施主體，有序協(xié)調(diào)推進(jìn)。

充分運(yùn)用數(shù)智技術(shù)。國(guó)土綜合整治建立在遵循國(guó)土發(fā)展科學(xué)規(guī)律的基礎(chǔ)上，需要對(duì)地質(zhì)狀況、自然承載力、人類活動(dòng)的影響等進(jìn)行精準(zhǔn)測(cè)算，整治工程的各項(xiàng)具體指標(biāo)，以及后續(xù)管護(hù)的各項(xiàng)數(shù)據(jù)也都建立在科學(xué)測(cè)算基礎(chǔ)之上。在數(shù)智技術(shù)出現(xiàn)之前，各種測(cè)算需要大量投入并且其精準(zhǔn)性也可能難以保障。數(shù)智技術(shù)能夠大幅度優(yōu)化國(guó)土綜合整治并提升其管護(hù)科學(xué)性、精準(zhǔn)性和效率。例如，利用物聯(lián)網(wǎng)通過(guò)傳感器網(wǎng)絡(luò)，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)土壤、水質(zhì)、氣象等環(huán)境參數(shù)，進(jìn)行農(nóng)田監(jiān)測(cè)、地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警、生態(tài)修復(fù)效果評(píng)估等工作。又如，利用三維建模與仿真技術(shù)和智能規(guī)劃系統(tǒng)，構(gòu)建國(guó)土空間的三維模型生成整治規(guī)劃方案，進(jìn)行仿真和進(jìn)一步的優(yōu)化。因此，在整治過(guò)程中要尤其重視建立高標(biāo)準(zhǔn)的綜合信息平臺(tái)，平臺(tái)需具備多源數(shù)據(jù)整合、智能分析計(jì)算、支持決策管理等功能，跟蹤管理規(guī)劃、施工、驗(yàn)收、管護(hù)全流程，并具備開(kāi)放性、安全性和可擴(kuò)展性，為國(guó)土綜合整治工作的科學(xué)、精準(zhǔn)、高效提供有力的技術(shù)支撐。

資金投入和收益分享。國(guó)土綜合整治需要大量的人力財(cái)力物力投入，參照浙江省和全國(guó)土地綜合整治試點(diǎn)的投入數(shù)據(jù)，每萬(wàn)畝大約需要投入約10億元。按照我國(guó)19.29億畝耕地的總量，粗略計(jì)算約為192.9萬(wàn)億元。當(dāng)然，整治投入與地形狀況、地質(zhì)復(fù)雜程度、修復(fù)量、拆遷量等多個(gè)因素組成的具體整治內(nèi)容有著密切關(guān)系。巨大的資金需求，需要建立穩(wěn)定、多元的投入渠道。國(guó)土綜合整治的一個(gè)重要目標(biāo)是為全社會(huì)提供國(guó)土公共產(chǎn)品，政府投入是最主要的投入來(lái)源。鑒于當(dāng)前地方政府的財(cái)力較為緊張，基本上無(wú)力進(jìn)行配套投入，為防止國(guó)土綜合整治被打折扣而淪為“半拉子工程”，建議中央政府在整合目前的各種國(guó)土、涉農(nóng)、水利、林草等投入的基礎(chǔ)上繼續(xù)加大投入，在測(cè)算社會(huì)可能的投入規(guī)模后，應(yīng)針對(duì)剩余的不足部分發(fā)行專項(xiàng)長(zhǎng)期國(guó)債。同時(shí)，要注重促進(jìn)形成整治過(guò)程中的“投入—收益”循環(huán)，如將新增耕地、減少建設(shè)用地、生態(tài)修復(fù)等產(chǎn)生的收益，形成向村民、村集體以及相關(guān)方進(jìn)行分配的制度性安排，從而激發(fā)其參與國(guó)土整治的積極性。

驗(yàn)收與后續(xù)管理。對(duì)國(guó)土綜合整治進(jìn)行高質(zhì)量驗(yàn)收是確保整治工作達(dá)到預(yù)期目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和多方共贏的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，應(yīng)就鄉(xiāng)村布局優(yōu)化與美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)用地集中連片和高質(zhì)量改造、建設(shè)用地整理和城鎮(zhèn)品質(zhì)提升、維護(hù)生態(tài)風(fēng)貌和生態(tài)功能修復(fù)、塑造特色優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)等內(nèi)容，對(duì)整治的土地利用效果、生態(tài)效果、經(jīng)濟(jì)效益、工程質(zhì)量、資金使用等情況，充分利用數(shù)智技術(shù)等手段進(jìn)行客觀的評(píng)估判斷。同時(shí)，在驗(yàn)收過(guò)程中，應(yīng)注重公開(kāi)透明性，注意吸收村民代表等利益相關(guān)方參與驗(yàn)收工作。

對(duì)國(guó)土綜合整治工程進(jìn)行高質(zhì)量的后期管護(hù)是確保整治效果持續(xù)發(fā)揮、實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期效益的關(guān)鍵。首先要區(qū)分整治工程結(jié)果的不同類型，從而加強(qiáng)國(guó)土分類管護(hù)的針對(duì)性。有一部分績(jī)效隨著工程的實(shí)施就能夠同步展現(xiàn)，如空間布局的優(yōu)化、新村居的建設(shè)、相關(guān)的制度創(chuàng)新，對(duì)此要更加注重制度固化。對(duì)于整治過(guò)程形成的農(nóng)田、水利、生態(tài)、道路、天地空監(jiān)測(cè)等工程和基礎(chǔ)設(shè)施，重點(diǎn)在于確定地方政府的管護(hù)主導(dǎo)責(zé)任，明確投入渠道并制定管護(hù)管理辦法，界定管護(hù)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任，引入專業(yè)公司或社會(huì)組織，明晰各方的權(quán)利和義務(wù)，形成可持續(xù)的市場(chǎng)化管護(hù)機(jī)制。同時(shí)，鼓勵(lì)社區(qū)、村民等利益相關(guān)者參與管護(hù)，形成多方共治的管護(hù)機(jī)制。

國(guó)土綜合整治工程的實(shí)施前提和協(xié)同推進(jìn)

國(guó)土綜合整治作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，其有效實(shí)施直接關(guān)系農(nóng)民、村集體等多方主體的切身利益，是提升區(qū)域民生福祉、改善生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化生產(chǎn)條件的“幸福工程”。然而，其成功實(shí)施與可持續(xù)運(yùn)營(yíng)需要具備若干基礎(chǔ)性前提，并采取分階段協(xié)同推進(jìn)的實(shí)施路徑。

第一個(gè)前提是摸清家底。盡管區(qū)域內(nèi)的土地利用、自然資源、生態(tài)環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)等情況都有著基本數(shù)據(jù)，但是對(duì)于其詳細(xì)的分布、權(quán)屬、變動(dòng)情況以及綜合構(gòu)成承載力、發(fā)展?jié)摿Φ汝P(guān)鍵因素仍存在數(shù)據(jù)缺失和測(cè)算方法不完善等問(wèn)題?；A(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、完整性不足會(huì)導(dǎo)致規(guī)劃編制、工程施工出現(xiàn)偏差，甚至是重大偏差。因此，要充分利用現(xiàn)代測(cè)繪技術(shù)、數(shù)字技術(shù)等先進(jìn)手段，結(jié)合實(shí)地調(diào)查、勘測(cè)評(píng)估、信息公示等傳統(tǒng)方法，構(gòu)建全面、準(zhǔn)確的國(guó)土空間基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，為科學(xué)決策提供可靠支撐。

第二個(gè)前提是充足的投入。如前所述，國(guó)土綜合整治具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)等特征。投入不足導(dǎo)致的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)降低、設(shè)施提前老化等可能會(huì)增加后續(xù)維護(hù)和改造成本，并影響施工進(jìn)度。實(shí)踐證明，綜合整治績(jī)效顯著的區(qū)域基本上都是政府財(cái)政投入充足的區(qū)域，那些財(cái)力相對(duì)有限的地方政府因無(wú)力進(jìn)行配套資金投入往往僅以中央政府的投入為預(yù)算進(jìn)行謀劃，這將導(dǎo)致工程被“打折”。鑒于當(dāng)前地方政府普遍面臨財(cái)力緊張和地方隱形債的約束，投入力度有限。在此情況下，中央政府要發(fā)揮投入主渠道的作用，以整合各種財(cái)政專項(xiàng)資金及專項(xiàng)長(zhǎng)期債為主體進(jìn)行投入。同時(shí)，各地在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中將能夠市場(chǎng)化運(yùn)作的部分用以吸引社會(huì)投資，這樣才能在資金投入上形成充足的保障。

第三個(gè)前提是相關(guān)利益群體的充分參與。國(guó)土綜合整治涉及的利益主體眾多，迫切需要通過(guò)整治進(jìn)行深刻的利益調(diào)整。觀察鄉(xiāng)村整治成功的案例，可以發(fā)現(xiàn)村民的非農(nóng)就業(yè)水平是一個(gè)關(guān)鍵因素，非農(nóng)就業(yè)率與村民對(duì)整治的接受度呈正相關(guān)關(guān)系。實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)意味著這部分村民在生產(chǎn)方式上已經(jīng)完全脫離農(nóng)業(yè)，非農(nóng)就業(yè)水平越高、在農(nóng)村居民中占比越高，對(duì)于改變生活方式的內(nèi)在愿望越強(qiáng)烈，越愿意接受村莊的改造，改造的重心就轉(zhuǎn)變?yōu)槿绾胃脑旌屯ㄟ^(guò)改造村民得到的利益高低。反之，如果村民中農(nóng)業(yè)就業(yè)和農(nóng)業(yè)兼業(yè)的比例越高，改造的意愿就低。

因此，需要建立系統(tǒng)化的參與機(jī)制。首先要通過(guò)科學(xué)評(píng)估準(zhǔn)確把握各利益主體的訴求，促進(jìn)達(dá)成整治共識(shí)。其次要建立明確的群眾參與制度，確保農(nóng)村居民參與的合法性和規(guī)范性。保障農(nóng)村居民的知情權(quán)和參與權(quán)，對(duì)于村莊規(guī)劃編制、補(bǔ)償安排方案、安置區(qū)選址等要充分聽(tīng)取農(nóng)村居民意見(jiàn)，并按照規(guī)范程序表決通過(guò)。并且要尊重少數(shù)農(nóng)村居民保持現(xiàn)狀不參與搬遷意愿，提供多樣化的搬遷補(bǔ)償安排。再次要明確整治收益中農(nóng)村居民和村集體的分享安排。要求在整治過(guò)程中要最大化地按照市場(chǎng)化原則動(dòng)員農(nóng)村居民進(jìn)行投工投勞，為農(nóng)村居民提供工作機(jī)會(huì)。結(jié)余建設(shè)用地和補(bǔ)充耕地指標(biāo)等的收益要優(yōu)先用于村莊建設(shè)和發(fā)展，并積極探索通過(guò)整治壯大村集體收益的渠道，夯實(shí)村集體自主發(fā)展的內(nèi)生能力。

第四個(gè)前提是協(xié)同改革及時(shí)到位。國(guó)土綜合整治是一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性工程，涉及土地管理、生態(tài)保護(hù)、鄉(xiāng)村振興、自然資源管理、投融資、社會(huì)治理、科技創(chuàng)新、區(qū)域協(xié)作和法律法規(guī)等多個(gè)領(lǐng)域。整個(gè)過(guò)程中會(huì)遇到眾多新問(wèn)題，例如，異地或就地新建住宅的標(biāo)準(zhǔn)以及金融支持問(wèn)題，村莊遷移入城帶來(lái)的戶籍等市民化問(wèn)題，農(nóng)田連片后流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)自主權(quán)保障問(wèn)題，耕地面積擴(kuò)大后的再分配問(wèn)題，村莊合并后人員變動(dòng)以及相應(yīng)的集體權(quán)益問(wèn)題，退出村集體的程序和補(bǔ)償問(wèn)題，整治建設(shè)形成的工程管護(hù)問(wèn)題，等等。為確保整治工作的順利推進(jìn)和長(zhǎng)效運(yùn)行，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)跨部門(mén)協(xié)同，在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行一系列配套協(xié)同改革。重點(diǎn)構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰的管理體制、完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制、健全長(zhǎng)效管護(hù)制度，為形成新型治理格局提供制度支撐。

注釋

[1]嚴(yán)金明等：《國(guó)土綜合整治研究》，北京，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2021年，第258頁(yè)。

[2]2024年10月23日《人民日?qǐng)?bào)》的《全域土地綜合整治 助力和美鄉(xiāng)村建設(shè)》報(bào)道中指出，“2023年底，1304個(gè)試點(diǎn)累計(jì)投入資金4488億元，完成綜合整治規(guī)模378萬(wàn)畝”，粗略測(cè)算每萬(wàn)畝投入約為11.87億元。

[3]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示2024年末我國(guó)常住人口的城鎮(zhèn)化率為67%，已經(jīng)接近諾瑟姆定義的成熟城鎮(zhèn)化階段70%的水平。

[4]根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年我國(guó)農(nóng)村60歲及以上老年人口1.21億，占農(nóng)村人口總數(shù)的23.8%，比全國(guó)平均水平和城鎮(zhèn)分別高5.1個(gè)百分點(diǎn)和7.99個(gè)百分點(diǎn)。

[5]《審議關(guān)于耕地保護(hù)工作情況的報(bào)告 穩(wěn)住耕地總量 提升耕地質(zhì)量》，2025年2月1日，http://www.npc.gov.cn/c2/c30834/202412/t20241225_441997.html。

Consolidate the Foundation for the High-Quality Development

of the Comprehensive Land Consolidation Project

Wei Jian

Abstract: Comprehensive land consolidation, as a strategic and systematic project, is a key measure to address prominent issues such as inefficient utilization of land space and fragile ecosystems, optimize living and production conditions, restore the ecological space pattern, promote high-quality economic development, and achieve harmonious coexistence between humans and nature. Based on the experience from previous pilot projects, China has achieved remarkable results in the field of comprehensive land consolidation and has initially established a systematic working framework and implementation path. Looking ahead, it is suggested that the comprehensive land consolidation be elevated to a core national strategy, with the goal orientation of "building a new development pattern, creating a new ecosystem, cultivating new regional characteristics, and consolidating a new security barrier", and be fully implemented across the country. The integration of millions of micro-projects aimed at improving people's livelihoods and promoting happiness has become a grand project to systematically enhance the efficiency of territorial space utilization and shape beautiful ecological landscapes, forming a powerful driving force for reform and providing solid support for advancing Chinese-style modernization and high-quality development.

Keywords: comprehensive land consolidation, all-round development, harmonious coexistence between humans and nature, high-quality development

責(zé) 編∕韓 拓 美 編∕周群英