【摘要】黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把脫貧攻堅擺在治國理政的突出位置，以精準扶貧、精準脫貧為基本方略，組織開展了脫貧攻堅人民戰爭，經過八年接續奮斗，我國脫貧攻堅戰取得全面勝利，區域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務。在新發展階段，相對貧困治理工作仍然十分重要且面臨挑戰。為此，應錨定中國式現代化戰略目標，切實增強相對貧困問題治理實效，繼續鞏固拓展脫貧攻堅成果，積極推進以人民為中心的鄉村全面振興，重點開展有針對性的發展幫扶工作，努力實現常規生活水平上的減貧與共同富裕，進一步健全社會政策體系，完善民生保障制度體系。通過更加均衡的經濟社會發展和更為高效的社會政策，建立解決相對貧困問題的長效機制，并對實現全體人民共同富裕作出貢獻。

【關鍵詞】新發展階段 相對貧困 減貧治理 共同富裕

【中圖分類號】F323.8 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.21.004

【作者簡介】關信平，南開大學社會建設與管理研究院教授、博導。研究方向為社會政策、社會工作、社會保障，主要著作有《中國城市貧困問題研究》、《中國社會建設與發展研究》（第二主編）、《當代社會政策研究》（第二主編）等。

我國脫貧攻堅戰取得全面勝利，占世界人口近五分之一的中國全面消除絕對貧困，為全世界的減貧事業樹立了榜樣，也為全面建成小康社會的目標任務作出關鍵性貢獻。2020年以來，我國在脫貧地區開展鞏固拓展脫貧攻堅成果和防止返貧的行動，推動鄉村全面振興、完善社會救助制度、健全分層分類社會救助制度體系，取得積極進展。在向著第二個百年奮斗目標進軍的新發展階段，我國面臨在高質量發展中扎實推進共同富裕的要求下，繼續深化減貧效果的新目標和新任務。

新發展階段我國相對貧困治理面臨的新問題與新挑戰

從人類減貧事業的宏大視野看，中國以艱苦卓絕的努力消除絕對貧困，對全球減貧事業和人類發展進步作出重大貢獻，但這不應該是反貧困行動的終點，而是一個新起點。2020年，我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍，進入新發展階段，確立了在高質量發展中實現全體人民共同富裕的目標，對我國相對貧困治理提出新的要求。為此，需要總結和弘揚我國脫貧攻堅精神，研判新形勢下的新要求與新任務，依托經濟發展與社會政策的協同發力，持續鞏固拓展脫貧攻堅成果。

下一階段我國相對貧困治理的總體目標應是在高質量發展中扎實推進共同富裕，建立解決相對貧困問題的長效機制。進一步看，我國脫貧攻堅是發揮社會主義制度優勢，解決因生產力水平較低形成的貧困問題；而未來的相對貧困治理則是要在經濟發展水平大幅提升的背景下，進一步凸顯社會主義制度優越性，持續解決相對貧困問題。鄧小平同志指出：貧窮不是社會主義，兩極分化也不是社會主義。[1]貧困和兩極分化是同一問題的不同表現。在生產力相對落后的情況下，人民群眾生活水平相對較低，形成普遍性的貧困，這不符合社會主義制度的要求。而隨著生產力水平的提升，如果因制度不合理、分配不合理等因素而導致收入差距持續拉大，部分群眾的收入水平長期偏低，難以合理分享經濟社會發展成果，進而產生部分群眾相對貧困的問題，也不符合中國特色社會主義的發展目標。

總體而言，相對貧困治理的目標和任務是由中國式現代化的本質要求所決定的。實現高質量發展，是中國式現代化的本質要求之一。中國式現代化的高質量發展不能只是部分地區或部分群體的高質量發展，而應該是全方位、系統性的高質量發展，因此必然要求解決好相對貧困問題，將經濟相對落后的地區和發展能力相對較弱的群體與個人都納入高質量發展的軌道。中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化。共同富裕的基本要求和主要任務之一就是“提低擴中”，聚焦目前發展能力相對較弱、收入和生活水平相對偏低的群體，穩步提升其收入水平，擴大中等收入群體規模，助力其實現更好的發展、增收和提高生活水平。[2]

相較于消除絕對貧困，相對貧困治理面臨更加復雜而艱巨的任務。首先，相對貧困的致貧原因更為復雜，其中不僅有由個人因素而導致的個體性困難，還有由地區、城鄉和群體差異而導致的結構性相對貧困。因此相對貧困治理既要針對個人和家庭開展幫扶工作，又需著力化解地區、城鄉發展不均衡問題，并優化機會和資源在不同群體間的分配。其次，相對貧困治理，一方面，應始終依托經濟發展這一核心基礎，通過持續提升經濟發展質量與效益，為貧困緩解提供堅實支撐；另一方面，需依托社會政策的系統性構建與優化，通過更精準、更公平的資源配置與利益協調，實現更為有效的社會再分配。要實現促進經濟發展與社會再分配優化的協同共進，無疑會給政策的制定與實施提出更大挑戰。再次，相對貧困治理不僅要滿足治理對象基本生活需要，而且要更多地關注其發展機會的擴展、能力的增強和動機的激勵，并且最終通過低收入群體中個體的發展來實現緩解相對貧困的目標。此外，相對貧困問題的根源較為復雜，涉及經濟、社會、文化等各方面因素，因此相對貧困治理難以通過一次性或短期的“攻堅”來完成，而需推進全方位的綜合性治理，并形成長效治理機制，在動態發展中不斷化解這一問題。

面對更為復雜和艱巨的相對貧困治理任務，應該從在高質量發展中扎實推進共同富裕的高度出發，將相關行動納入總體發展規劃，合理確定相對貧困治理行動的發展方向及目標體系，動員全社會力量，從經濟、政治、文化、社會、生態環境等各方面綜合施策，全方位推動相對貧困治理工作。

新發展階段我國相對貧困治理體系的發展方向

基于到本世紀中葉建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國總的戰略安排，以及相對貧困問題的復雜性，相對貧困治理需錨定的總體方向可歸納為，在推進經濟社會總體高質量發展的過程中，通過更加均衡的經濟社會發展和更為完備、高效的社會政策，持續性地促進低收入群體的發展，從而逐步縮小其收入水平和實際生活狀況與社會總體平均水平的差異，由此形成解決相對貧困問題的長效機制。具體而言，相對貧困治理發展方向可劃分為以下幾個具體的維度。

在推進經濟社會高質量發展的宏觀背景下開展相對貧困治理工作。一方面，在新發展階段推進相對貧困治理工作必須是在發展進程中的減貧。這一判斷是基于當前階段我國面臨的縮小內外“兩大差距”的總體挑戰：既要通過較快速度的發展進一步縮小與發達國家之間的差距，建成社會主義現代化強國，又要通過綜合施策進一步縮小國內地區和城鄉之間的收入差距。另一方面，相對貧困治理工作需充分貫徹新發展理念、符合高質量發展要求，大力發展新質生產力，助力欠發達地區實現跨越式發展，通過優化教育供給、完善健康服務體系、推動科技成果轉化等，構建欠發達地區與低收入群體發展能力提升的多維支撐體系。此外，未來相對貧困治理工作應聚焦具體的地區（村、鄉、縣）、家庭和個人，使低收入群體與欠發達地區真正成為發展型減貧的主體，既強化外部幫扶的精準性，又激活其內在發展動力。

進一步縮小居民收入差距，使發展成果更多更公平惠及全體人民。習近平主席強調：“中國要實現共同富裕，但不是搞平均主義，而是要先把‘蛋糕’做大，然后通過合理的制度安排把‘蛋糕’分好，水漲船高、各得其所，讓發展成果更多更公平惠及全體人民。”[3]在持續推動經濟發展的進程中縮小收入差距、實現共同富裕，是一項艱巨、復雜和長期性的任務。從實際情況看，目前我國全國居民收入基尼系數仍在0.46檔位徘徊，未能有明顯持續性的下降。這在一定程度上反映出協同推進共同富裕與經濟高質量發展比單純推動經濟增長難度更大，相對貧困治理也面臨更為復雜的挑戰。面向未來發展階段，需通過系統性制度創新，將經濟社會高質量發展與相對貧困治理目標整合于統一行動框架，明確長期戰略定位與階段性實施目標，構建分步驟、有計劃的漸進推進機制。

逐步消除相對貧困存續與傳遞的制度與文化機制。從深層次分析來看，一個國家的經濟社會制度體系與文化價值觀念深刻影響相對貧困問題的生成與存續。不同經濟社會發展背景之下，相對貧困問題的深層次根源往往有其不同的特點。從長期發展看，解決相對貧困問題，不能僅停留于實施短期見效的直接“治標”措施，還應同步開展全方位、深層次的改革實踐，從根源上破解貧困產生與存續的結構性矛盾。為此，需結合具體發展實際，認真分析相對貧困問題產生的制度性和文化性根源，尤其是要深入研究改革開放以來導致我國城鄉、區域、收入差距存續的原因。此外，需深度研判未來經濟發展進程中，可能對減貧進程產生阻滯、擴大收入差距，甚至加劇相對貧困程度的各類風險因素。基于上述分析，推進具有針對性的全方位改革實踐，從制度根源與文化邏輯層面，根除導致相對貧困存續與代際傳遞的深層機制。

高度重視精神文化與社會層面的相對貧困治理。相對貧困問題不僅表現在經濟收入和物質生活方面，也表現在精神文化和社會關系層面。相對貧困問題的長期存續，易催生“貧困文化”現象。這不僅會削弱全社會的文化整合能力，還可能加劇民眾在價值觀念、行為態度等方面的分歧，在極端情況下可能演化為結構性沖突，并對社會穩定運行產生不利影響。因此，在相對貧困治理中既要對涉貧人口提供幫扶，切實幫助他們致富增收、改善生活，也需加強精神文化建設，防止相對貧困問題的負面影響外溢到社會、文化和政治領域，特別要避免形成與主流社會在文化認同、資源獲取上相脫離的社會群體，防止其固化為難以治理的社會結構失衡狀態，進而影響減貧目標的如期實現。同時，需著力避免精神文化、社會互動等層面的不利因素反向加劇相對貧困問題。

新征程上相對貧困治理的實施路徑

面對相對貧困治理的復雜艱巨任務，應該通過進一步全面深化改革推動全方位綜合性的減貧工作，還需根據實際需要調動必要資源，有計劃有步驟地推進實施。

繼續鞏固拓展脫貧攻堅成果。貧困問題是復雜的經濟與社會現象，在某些條件下可能會反復出現，即使通過階段性努力實現全面消除絕對貧困，這一成果也較難自動維持。因此，必須通過持續性的綜合施策鞏固拓展脫貧攻堅成果。一方面，要繼續保持對脫貧地區經濟社會發展的支持，通過定期回訪、動態監測等方式持續關注其生產生活狀況，防止風險反彈，切實保障脫貧攻堅成果的穩定性與長效性，[4]重點聚焦提升這些地區的內生發展能力；另一方面，要針對脫貧不穩定的家庭和個人提供特殊幫扶，增強其生產和生活中的風險應對能力與發展能力。此外，要健全兜底性民生保障體系，向完全喪失勞動能力的個人和家庭提供必要救助。

積極推進以人民為中心的鄉村全面振興，大力促進欠發達地區經濟社會發展。任何大規模的減貧行動都需以經濟社會發展為基礎，在動態發展中鞏固消除絕對貧困成果，并緩解相對貧困問題。在新發展階段，我國城鄉差距仍待進一步縮小，相對貧困問題較多地存在于農村地區。個別農村地區的經濟社會發展仍然面臨人均土地及其他資源不足、農業經濟效益亟待提升、科技發展較慢，以及教育、健康等方面公共服務供給亟須完善等難題。為此，要積極推進以人民為中心、“一體兩翼”的鄉村全面振興。“一體”是指以人民的發展為中心，要圍繞滿足人民日益增長的美好生活需要、提升個人發展能力，因地制宜制定相關政策和開展相關行動。“兩翼”是指統籌鄉村全面振興與城市化發展。將這兩個方面緊密聯系起來，通過以人民為中心的城市化來帶動和支撐以人民為中心的鄉村全面振興。具體而言，要讓離開鄉村進入城市的轉移勞動者能夠更加充分地融入城市社會，在城市中穩定就業，發展得起來。城市要發揮對農村轉移勞動者的“拉力”，并非讓農村轉移勞動者僅在城市中獲得一時的就業崗位或比農村稍高的收入，而是讓他們真正融入城市，安居樂業。農村轉移勞動者在城市中獲得高質量生活和發展機會，也會間接地助力以人民為中心的鄉村全面振興。鑒于此，一方面，需進一步優化和強化針對城市非戶籍常住人口的支持和幫扶政策，構建系統性保障機制，防止其在城市中形成規模性的相對貧困現象，也需強化針對性就業幫扶措施，降低其因失業等因素被迫返回鄉村的可能性。另一方面，讓留在鄉村和從城市中返回鄉村的勞動者不僅能夠獲得穩定且有質量的生活，還擁有可持續的發展機會與成長路徑。其中，關鍵是要推動農村高科技含量和高附加值產業的高質量發展，推動農村補齊資源短板，通過跨越式發展實現鄉村全面振興。近年來，一些農村地區通過發展新質生產力優化農村產業結構，進而推動相對貧困問題得到緩解，[5]積累了諸多有益經驗。

重點開展對低收入群體的針對性發展幫扶。對完全喪失勞動能力并缺乏其他收入來源的群體，應該重點向其提供兜底性基本生活保障；而對仍具備一定勞動能力和發展潛能的群體，則應視其具體情況開展發展幫扶工作。發展幫扶是指通過向服務對象提供發展方面的幫扶服務，進而增強其自身發展能力。20世紀80年代中期，我國曾開展有計劃、有組織和大規模的開發式扶貧，并取得明顯成效，對諸多貧困地區的整體性發展進程產生了顯著的正向推動作用。但是，這一時期對個人和家庭層面的發展幫扶工作的關注度仍顯不足。在脫貧攻堅階段，我們在實踐中進一步強調對個人和家庭發展幫扶的重要性，提出“扶貧先扶志，扶貧必扶智”的要求，但“扶智”和“扶志”工作需要較長時間的努力才能產生顯著成效，為此，在新發展階段相對貧困治理工作中，需更加強調發展幫扶工作的重要性。一方面，相對貧困治理工作有著更為綜合性的發展促進目標，并非僅需推動幫扶對象維持基本生活，而是要幫助其達到社會常規生活水平。這一目標導向下，僅靠物質幫扶難以產生預期效果，更難以長期持續。為此，需重點通過發展幫扶，進一步增強脫貧地區和脫貧群眾內生動力和發展能力。另一方面，當我們將幫扶對象的覆蓋面擴大，幫扶對象規模會大幅增加，在上述群體中具有勞動能力和發展潛能的人口數量也較多，為此需針對性施策，拓展其發展空間。

發展幫扶行動主要包括機會擴展、能力提升和動機激勵三個維度的行動。其一，要增加低收入群體發展機會。通過全面深化改革優化各方面制度安排，在教育、就業等政策安排中，加大針對低收入群體的支持力度。同時，要通過宣傳教育和輿論引導，營造崇尚公平正義、扶弱濟困的社會文化。其二，要努力提高低收入群體的發展能力。能力建設始終是發展幫扶的重點，在新一輪科技革命和產業變革深入發展的宏觀背景下，以掌握科學技術和提高社會適應性為基礎的能力建設顯得尤為重要。有學者研究發現，數字鴻溝會加大農戶陷入多維相對貧困的可能性，并增加農戶多維相對貧困深度。[6]還有學者指出，農業數字技術應用對相對貧困農戶收入有顯著促進作用。[7]幫助低收入群體加強能力建設應該是“全方位”和“全周期”的。就“全方位”而言，能力提升包括提升其生產（就業）能力、生活能力、社會參與和交往能力。從夯實其能力基礎的角度看，包括增強其物質資本、人力資本、社會資本和文化資本。就“全周期”而言，低收入群體的能力建設應涵蓋其全生命周期。首先，能力建設“要從娃娃抓起”，通過強化母嬰保健、嬰幼兒營養，提供高質量的教育和兒童健康服務等措施，為年輕一代創造良好的學習和成長條件，為阻斷相對貧困代際傳遞奠定基礎。其次，要健全終身教育體系，并重點加強對低收入群體和失業人員的職業培訓。再次，完善針對老年群體的能力提升促進機制，既要為低齡老年勞動者提供職業能力培訓服務，也要為退出勞動力市場后的老年人提供必要的生活幫扶措施，如提升其運用新科技手段的能力，以減少數字鴻溝對其生活造成的負面影響。其三，要高度重視對低收入群體的發展動機激勵。發展動機不足是導致個人陷入貧困狀況的重要原因之一。在相對貧困問題中，動機不足的影響更加突出。為此，在積極開展針對低收入群體的機會擴展和能力提升工作的同時，也要通過宣傳教育和專業社會工作的介入，激勵低收入群體的發展動機，鼓勵他們振作精神、克服困難，通過自身的艱苦努力擺脫相對貧困狀況，使個人和家庭獲得更好的發展。

協同推進常規生活水平上的相對貧困治理與共同富裕。相對貧困治理目標需通過大幅度縮小收入和財富占有差距來推動實現。從實現全體人民共同富裕目標要求看，應多措并舉提升低收入群體生活水平，使人民群眾普遍達到常規生活水平。所謂“常規生活水平”是指人民群眾能夠普遍達到的生活水準，既包括衣食住行等基本生活水準，也包括教育、健康、社會交往等方面的可及性指標。常規生活水平既不是超出普通群眾實際生活的高消費，也不是僅達到消除絕對貧困的標準，而是通過綜合施策讓低收入群體能夠享有體面且有尊嚴的生活狀態，具備與普通民眾同等的教育可及性、醫療可及性與住房可及性，同時能夠正常參與社會活動、維系常規社會交往。相較于“兩不愁三保障”的絕對貧困標準，常規生活水平標準在內涵與層次上均顯著提升，但基于新發展階段的資源稟賦與發展潛力，這一目標具有現實可行性。

為協同推進常規生活水平上的相對貧困治理與共同富裕，應從經濟、社會和公共服務等多種路徑綜合施策。通過更高效的就業、創業幫扶措施使低收入群體能夠獲得更多、更優質的就業機會，由此提高其個人與家庭的收入水平。通過更具針對性的社會性幫扶措施提升低收入群體及其家庭的社會交往與社會資本，并促進他們的社會融入。面向不同社會群體優化公共服務，在教育、健康、育幼、養老等核心領域提升供給水平，精準回應其生活與發展層面的迫切需求。

進一步健全社會政策體系，完善民生保障制度體系。鑒于公共服務在相對貧困治理體系中的特殊重要性，應該進一步優化社會政策，向民眾提供更優質、高效的公共服務。首先，在新發展階段應該進一步加強社會政策在促進高質量發展和實現共同富裕中的作用。實踐證明，加強政府在教育、健康等方面的投入有利于緩解相對貧困。[8]參與新農合和新農保能有效降低農戶的相對貧困發生率，并緩解相對貧困的深度和強度。[9]鑒于此，需通過健全財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局匯聚更多資源，通過強化再分配與優化公共服務推進共同富裕、提升相對貧困治理效能，最終構建更公平、和諧、整合的社會。此外，需加強正面宣傳和輿論引導，圍繞實現全體人民共同富裕加強價值引導，推動全社會形成更強的共同體意識，鼓勵中高收入群體承擔更多的社會責任。

其次，要更加合理地配置社會政策資源，使其發揮更大的社會效益。一方面，要進一步強化“基本公共服務均等化”的原則，推動社會政策資源向低收入群體合理傾斜。另一方面，要更加合理地確定社會政策多方主體之間的權責關系，包括優化政府與社會力量之間，以及各級政府之間在資源統籌和協調方面的權責關系，并完善政府各個部門之間的分工合作關系。具體而言，需構建多方協同的社會政策實施格局：既要強化政府在政策制定與執行中的主體責任，又要高效動員社會力量履行社會責任；既要依托中央政府的轉移支付與統籌規劃，又要激活地方各級政府的執行效能；既要明確部門間權責分工以規避體制性遺漏與功能重疊，又要推動部門協同合作以形成治理合力。此外，要進一步優化社會政策實施和運行方式。按照“加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設”的要求，建設好基礎性民生保障體系，在此基礎上發展高水平的社會服務項目。要綜合評估民眾急難愁盼的實際需要和對政府財力發展的預期，本著“盡力而為、量力而行”的原則，積極穩妥地推進普惠性民生保障項目，在此過程中，還需合理協調普惠性與兜底性民生項目之間的關系。從長遠發展看，應該逐步提升社會政策體系的普惠性，但在特定的發展階段和基礎條件下，應該根據實際需要和政府財力條件，統籌安排普惠性項目和兜底性（特惠性）項目，并且做好兩類項目之間的銜接配合。同時，應進一步加強和優化社會救助制度體系。社會救助制度在相對貧困治理中需發揮更加直接和積極的作用。其中重點是要擴大社會救助的覆蓋面，完善分層分類社會救助制度體系，針對各類困難群眾的不同需要更加精準地提供保障和服務，加強服務性救助，促進社會救助制度向增能型方向發展，使社會救助體系在未來我國相對貧困治理的長效機制中發揮更加重要的作用。

（本文系民政部政策研究中心“2024年托底性民生保障政策支持系統建設”課題的階段性成果）

注釋

[1]《鄧小平文選》第三卷，北京：人民出版社，1993年，第64頁。

[2]劉俊英：《相對貧困治理與共同富裕的理論彌合與實踐重構》，《社會科學戰線》，2025年第8期。

[3]《習近平在2022年世界經濟論壇視頻會議的演講（全文）》，2022年1月17日，https://www.gov.cn/xinwen/2022-01/17/content_5668944.htm。

[4]李志明：《建立脫貧過渡期銜接工作成效分層評估機制》，《國家治理》，2025年第18期。

[5]朱道才、鄭凱：《新質生產力對緩解農村相對貧困的影響——基于產業結構高級化視角》，《河北農業大學學報（社會科學版）》，2024年第4期。

[6]張自強：《數字鴻溝對農戶多維相對貧困的影響——基于中國家庭追蹤調查的實證研究》，《經濟體制改革》，2025年第3期。

[7]張錦華、楊珂凡、龔鈺涵：《農業數字技術應用與相對貧困農戶增收——來自2023年“千村調查”的微觀證據》，《上海財經大學學報》，2025年第3期。

[8]李霞、文靜、劉軼芳：《教育財政支出如何阻斷貧困代際傳遞》，《南開經濟研究》，2024年第11期。

[9]呂潔、馬恒運、宋春曉：《社保參與對農村居民相對貧困的緩解效應研究》，《中國農業資源與區劃》，網絡首發，2025年7月15日。

The Development Orientation and Implementation Path

of China's Relative Poverty Governance System

in the New Development Stage

Guan Xinping

Abstract: Since the 18th National Congress of the Communist Party of China (CPC), the CPC Central Committee with Xi Jinping at its core has placed poverty alleviation in a prominent position in the governance of the country. Adopting targeted poverty alleviation and targeted poverty elimination as the fundamental strategy, it has organized and launched a people's war against poverty. After eight years of sustained efforts, China has secured a complete victory in the fight against poverty, solved regional overall poverty, and accomplished the arduous task of eradicating absolute poverty. In the new development stage, addressing relative poverty remains crucial and challenging. To this end, efforts should be focused on anchoring the strategic goal of Chinese-style modernization, effectively enhancing the effectiveness of relative poverty governance, and sustaining the achievements of poverty alleviation. Priority should be given to advancing people-centered comprehensive rural revitalization, conducting targeted development-oriented assistance, and striving to reduce poverty in terms of conventional standards while promoting common prosperity. Furthermore, it is necessary to improve social policy and refine the people's livelihood security system. Through more balanced economic and social development and more efficient social policies, a long-term mechanism for addressing relative poverty should be established to contribute to the realization of common prosperity.

Keywords: new development stage, relative poverty, poverty alleviation governance, common prosperity

責 編∕包 鈺 美 編∕梁麗琛