【摘要】中國減貧治理的實踐探索與理論創新，對推進農業農村現代化和鄉村全面振興具有重要指導意義。扶貧規劃作為關鍵手段，通過明確目標、對象、措施和責任，將發展理念轉化為具體行動。分步推進是中國減貧治理的長期實踐路徑，在消除絕對貧困總目標下，分階段、區域和步驟梯次實施，持續發力。中央與地方縱向聯動、東西部地區橫向協作，構建中國特色的減貧治理網絡結構。立足中國國情，把握減貧規律，運用供給型政策、需求型政策和環境型政策三種工具，實施精準扶貧方略，推動減貧治理領域的理論創新。

【關鍵詞】減貧治理 扶貧規劃 政策工具 東西部協作

【中圖分類號】D601 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.21.005

【作者簡介】王小林，復旦大學六次產業研究院執行院長、二級教授、博導。研究方向為貧困治理、鄉村發展、區域協作、公共政策，主要著作有《貧困測量：理論與方法》《中國的貧困治理》《全面推進鄉村振興的理論與實踐》等。

黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》提出，“加快農業農村現代化，扎實推進鄉村全面振興”，“堅持把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重，促進城鄉融合發展，持續鞏固拓展脫貧攻堅成果，推動農村基本具備現代生活條件，加快建設農業強國”，“統籌建立常態化防止返貧致貧機制，堅持精準幫扶，完善兜底式保障，強化開發式幫扶，增強內生動力，分層分類幫扶欠發達地區，健全鄉村振興重點幫扶縣支持政策，確保不發生規模性返貧致貧”。[1]中國推進鄉村全面振興，是在減貧治理實踐和“三農”工作理論創新基礎上，不斷完善體制機制與工作體系的現代化建設過程。系統總結中國減貧治理的實踐探索與理論創新，對“十五五”期間持續鞏固拓展脫貧攻堅成果具有重要理論價值。

中國減貧治理的規劃部署

扶貧規劃是中國減貧治理的重要方式。規劃是中國政策過程的核心機制。[2]通過五年規劃并與中長期戰略目標銜接，中國充分彰顯在邁向現代化進程中的科學決策、民主過程和高效執行能力。規劃是由中央和地方多層次、多主體通過協商、起草、試驗、評估與調整等環節持續互動，形成政策循環的過程。[3]這一過程體現了全過程民主的特征，即時間上的持續性、內容上的整體性、部門間的協同性、公民參與的全過程性，以及多環節的連續性。[4]在推進中國式現代化進程中，中國共產黨提出“兩個一百年”奮斗目標，并針對減貧治理出臺專項綱要或規劃，如《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000年）》《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》等，均明確指導思想、方針原則、目標任務、對象范圍、政策措施和責任體系。這些綱要的制定，既體現中國共產黨凝聚人民共識的制度優勢，[5]也反映國家治理能力現代化的深化進程。

分步推進是中國減貧治理的長期實踐。貧困是人類社會的頑疾，擺脫貧困始終是困擾全球發展和治理的突出難題。中國立足國情，把握減貧規律，出臺一系列超常規政策舉措，構建起一套行之有效的政策體系、工作體系、制度體系，走出了一條中國特色減貧道路，形成了中國特色反貧困理論，創造了減貧治理的中國樣本，為全球減貧事業作出了重大貢獻。[6]其中，中國減貧治理堅持分階段、分對象、分區域推進。以“三西”農業建設（1982～1992年）為例，針對西部地區26個貧困縣的生態困境，提出遏制生態惡化、促進人與自然和諧共生的治理策略，以及推進林草恢復，等等。世界銀行發布的《1990年世界發展報告》以“保護環境和減輕貧困：中國黃土高原的經驗”為專欄，向全球推介中國減貧治理經驗。[7]國務院印發的《“十三五”脫貧攻堅規劃》中，專門設立“生態保護扶貧”一章，并提出實施“重大生態建設扶貧工程”，“建立健全生態保護補償機制”。中國在減貧治理的長期實踐中，分步推進探索生態保護與消除貧困之間的關系。

責任落實彰顯中國特色的減貧治理體制。中國減貧治理形成兩種治理關系：第一種是中央與地方責任關系。中央通過制定綱要、貧困標準、預算安排、任務分解、貧困監測，分部門專項推進等落實中央減貧的“統籌”責任；地方政府則以省級黨委和政府“負總責”，市縣“抓落實”，分工負責國家分階段減貧戰略規劃的執行。到了鄉村兩級，則以具體的項目執行，確保扶貧措施落地生根。第二種是東西部地方政府之間的責任關系。中央通過出臺對口支援、東西部協作等跨行政區域協作機制，動員東部地區地方政府承擔減貧的“橫向治理”責任。與“縱向治理”責任不同之處在于，“橫向治理”是東部地區負責執行對口支援和東西部協作的干部、教師、醫生與專業技術人員等行為體，把東部地區的發展知識或發展經驗，通過橫向項目制輸送到西部地區。這是中國特色減貧治理的一條寶貴經驗。

中國減貧治理的制度體系

中國在消除絕對貧困、緩解相對貧困過程中，始終堅定人民立場，強調消除貧困、改善民生、實現全體人民共同富裕是中國特色社會主義的本質要求，[8]建構包含益貧性經濟增長政策、包容性社會發展政策和多維度精準扶貧政策的減貧治理制度體系。其中，益貧性經濟增長政策促進貧困人口通過勞動就業擺脫貧困，其貫穿于中國長期減貧實踐之中，既體現為土地制度的益貧性，也表現為黨的十八大以來在產業幫扶、[9]就業幫扶[10]和消費幫扶[11]政策推動下，形成全國性益貧增長環境。關于產業、就業和消費幫扶已有系統研究，[12]本文重點探討中國減貧治理中形成的益貧性技術擴散制度與包容性人力資本開發制度。

科技扶貧是中國減貧治理的重要動力。現代化由持續的技術進步推動，但貧困人口往往處于技術擴散的邊緣，難以分享技術紅利，加劇社會的不平等。因此，如何克服新技術對貧困人口的排斥或者不包容，是發展中國家減貧治理面臨的關鍵挑戰之一。在中國消除絕對貧困的過程中，逐步構建支持貧困人口獲取和使用新技術的制度體系與政策工具。自20世紀80年代起，中國在旱作農業、鹽堿地改造等水土利用方面不斷推進技術創新與擴散，緩解農業缺水缺地等缺乏基本生產要素的問題；90年代以來，在設施農業、新品種培育和病蟲害防治等領域不斷建立新技術體系，提升農業生產效率；進入21世紀，農產品加工、儲藏、保鮮及營養健康技術不斷創新與推廣；近十多年來，數字化與智能技術成為應對饑餓、貧困和營養不良的新手段。從1986年實施“星火計劃”支持鄉鎮企業發展，到2016年在全國推行科技特派員制度，再到《“十三五”脫貧攻堅規劃》專設“科技扶貧”，中央政府始終堅持技術益貧的制度化方向。技術益貧的制度化方向也通過產業扶貧項目和貧困地區基礎設施項目，不斷推動貧困人口獲得和使用先進生產技術。可以說，中國建立起一套益貧性技術擴散制度，并促進貧困地區和貧困人口創新創業。

教育扶貧提高貧困人口的人力資本。中國在脫貧攻堅戰中，將貧困人口脫貧目標確定為不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障（即“兩不愁三保障”），這體現了對貧困本質的深刻認識：貧困不僅是收入不足導致的基本消費無法滿足社會公認的標準，更表現為教育、醫療、住房等關乎人的自由全面發展的基本能力缺失。著力提高貧困人口素質，是擺脫貧困的根本。中國特色扶貧開發道路不僅針對貧困地區進行基礎設施建設和產業開發，而且始終十分重視人力資本開發，即中國的開發式扶貧既重視人的增收能力開發，也注重人力資本的開發。

健康扶貧阻斷因病致貧、返貧及其代際傳遞。因病致貧、因病返貧是指因病因殘導致家庭主要勞動力完全或部分喪失勞動能力，被迫退出勞動力市場或不能進入勞動力市場，造成家庭收入驟降，進而影響兒童發展，形成貧困代際傳遞。針對這種現象，《“十三五”脫貧攻堅規劃》中設立“健康扶貧工程”。健康扶貧主要包括四方面：首先，全面改善貧困地區醫療衛生機構條件，提升服務能力，縮小區域間衛生資源配置差距；其次，提高貧困地區醫療保障水平，降低貧困人口大病、慢性病費用支出，加強基本醫療保險、大病保險、醫療救助、疾病應急救助等制度的有效銜接；再次，實行貧困人口分類救治；又次，加強疾病預防控制和公共衛生。可以說，中國創造了世界上健康扶貧的奇跡。

中國減貧治理的政策工具

在脫貧攻堅戰中，中國運用供給型政策、需求型政策和環境型政策三種工具，實施精準扶貧方略。供給型政策工具為減貧制度運行提供核心資源與動力支持，需求型政策工具引導資源流向貧困地區，環境型政策工具則為減貧營造有利的外部制度生態。

供給型政策推動生產要素向貧困地區流動。在脫貧攻堅戰中，國家針對貧困地區和貧困人口加大水、電、路、網、訊等基礎設施投入力度，并優化教育、醫療衛生等公共服務供給，特別是針對貧困地區和貧困人口直接開展大規模、覆蓋范圍廣泛的產業扶貧，甚至把扶貧車間建在貧困戶的家門口。在過渡期（2021～2025年）實施鞏固拓展、有效銜接、常態化幫扶和整體發展四類供給型政策。[13]此類政策充分體現公共資源配置向貧困地區的傾斜，直接改善貧困人口生產生活條件。比如，2021年2月，《國家脫貧攻堅普查公報（第二號）——建檔立卡戶“兩不愁三保障”和飲水安全有保障實現情況》指出，“國家貧困縣建檔立卡戶中，43.74%現住房鑒定或評定安全，或有其他安全住房居住；42.25%通過危房改造政策實現住房安全；14.01%通過易地扶貧搬遷實現住房安全”。[14]此外，按照“政府引導、群眾自愿”的原則實施易地扶貧搬遷，通過集中安置、分散安置等不同形式，直接向貧困人口提供安全住房，并創造就業、上學、就醫條件。

需求型政策助力貧困地區產品和服務進入大市場。政府通過采購、示范推廣、市場塑造等方式激發市場需求，增強重點幫扶縣內生發展動力。[15]消費扶貧是“十三五”期間的一項重要需求型政策工具，依托發達地區及中央國家機關事業單位集體采購，推動貧困地區農特產品進入大市場。這項政策在“十四五”期間進一步加強。具體形式包括政府集采、工會采購、消費專柜、消費幫扶節、消費幫扶展、消費券，以及直播帶貨、文旅IP打造等。對口支援和東西部協作中的產銷對接也是典型應用。

環境型政策改善貧困地區發展生態。改善貧困地區營商環境，塑造貧困地區文化內涵，吸引企業投資、文化旅游等是中國減貧治理的一項重要舉措。針對國家鄉村振興重點幫扶縣，“十四五”期間，政府通過采取切實可行的激勵措施、著眼長遠的產業規劃等方式著力改善產業環境、優化社會治理結構、提升生態環境質量，為構建更加繁榮、包容、可持續的縣域環境提供有力支撐。[16]從激發內生動力的視角來看，環境型政策可以避免造成市場扭曲，通過改善投資環境、人居環境等措施，打破資本、勞動力等要素不斷流向城市和發達地區的“虹吸效應”。但各地在脫貧攻堅目標下，更加傾向于使用供給型和需求型政策工具。一項好的環境型政策工具的開發，有利于可持續減貧，需要在減貧治理實踐中不斷完善。

中國減貧治理的理論創新

中國在消除絕對貧困、鞏固拓展脫貧攻堅成果中，不僅構建起具有中國特色的制度與政策體系，也推動減貧治理領域的理論創新。

政治理論創新：堅持黨的全面領導和減貧治理的長期主義。長期主義是一種為實現長期目標或結果而持續決策的實踐行動。中國堅持黨中央對脫貧攻堅的集中統一領導，把脫貧攻堅納入“五位一體”總體布局、“四個全面”戰略布局，統籌謀劃、強力推進，通過強化中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制，構建五級書記抓扶貧、全黨動員促攻堅的局面。[17]中國共產黨全面領導減貧治理的長期主義體現在以下方面：堅持以人民為中心的價值取向和擺脫貧困的底線思維；堅持開發式扶貧、自力更生，實行扶貧和扶志、扶智相結合，引導貧困群眾依靠勤勞雙手和頑強意志擺脫貧困、改變命運；[18]堅持黨的全面領導，有效避免短期行為，確保減貧治理持續推進、久久為功。

經濟理論創新：構建益貧性經濟增長制度。貧困地區經濟持續增長是減貧的持久動力。然而，如何促進貧困地區經濟持續增長，考驗著政府的減貧治理能力，也考驗著國家治理如何平衡政府與市場的關系。中國在減貧治理中，創造性地建立了對口支援和東西部協作這一跨行政區域的協作機制，克服了西方治理理論中跨行政區域協作集體行動失敗的缺陷。中國的跨行政區域協作，通過橫向項目對接與人才交流，實現知識和發展經驗的跨區域溢出，為減貧治理注入獨特的制度性動力。盡管學界對于對口支援和東西部協作這種橫向轉移支付性質的協作持不同意見，但筆者認為，不能僅從財政轉移支付的視角認識這一制度創新，而要從要素跨區域流動、技術轉移和發展知識共享等更加廣闊的視角來全面認識其制度效果。近期的一些實證研究已不斷證實這一制度的有效性，如東西部協作顯著促進結對縣域的產業結構升級，[19]對口合作帶來的資本流動能顯著促進東北地區的經濟增長和創新發展，[20]對口支援政策顯著推動受援助地區的經濟增長，縮小區域間經濟發展差距，助力中國實現共同富裕。[21]此外，數字化對口協作可以突破協作的空間隔離。[22]

社會理論創新：構建包容性社會發展制度。中國構建包容性社會發展突出強調教育、醫療和社會保障三個支柱建設。始終堅持底線思維，補齊貧困地區和貧困人口教育短板，是中國社會建設的基礎。發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批等精準扶貧方略“五個一批”的措施，以及實施健康扶貧工程，體現中國對貧困的多維度認知，以及持續改善貧困人口民生狀況的社會建設價值取向。發展教育脫貧一批主要包括以下措施：針對貧困地區學校進行基礎設施和辦學條件更新改造；針對貧困地區師資進行素質提升，并實施鄉村教師支持計劃；針對學生提供免費營養餐，貧困戶中的“兩后生”免費接受職業教育，提供大學生貸款等多種措施。此外，通過對口支援和東西部協作“組團式”教育幫扶，以及數字化教育幫扶，推動貧困地區和貧困人口擺脫教育貧困。中國針對全部貧困人口實施健康扶貧工程。過去十年，中國通過改善貧困地區醫療衛生條件、加強醫療健康保障、實施分類救治和提升公共衛生能力，構建起包容性醫療健康制度，實現9899萬貧困人口基本醫療有保障等“兩不愁三保障”目標。針對兒童、殘疾人的教育、醫療和康復，在脫貧攻堅和鞏固成果中，都進行了大規模的制度性實驗。這為“十五五”接續改善民生探索寶貴經驗。

生態理論創新：踐行“綠水青山就是金山銀山”理念。綠色發展是中國式現代化的鮮明底色。綠水青山就是金山銀山的理念，貫穿中國脫貧攻堅與鞏固拓展脫貧攻堅成果的整個歷史進程中。生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計。在中國針對“三西”地區農業建設時期，就確立加強生態環境保護與修復的減貧策略。黨的十八大以來，在習近平生態文明思想的指導下，中國減貧治理探索出三種生態文明模式：第一種是生態止損，停止人為破壞生態環境的行為；第二種是生態修復，推進重大生態工程，修復生態系統，構筑生態屏障，改善氣候、涵養水源，改善人居環境；第三種是生態收益，通過生態價值轉化機制與商業模式創新，推動生態產品交易、生態補償、碳匯和生態旅游等多種生態價值實現方式，幫助貧困人口獲得生態就業崗位和生態資產收益。這種“止—修—收”的生態治理路徑，實現生態建設與脫貧攻堅協同推進，既創新減貧治理中的生態治理理論，也形成具備成本效益的實踐模式。

對建立常態化防止返貧致貧機制的啟示

在消除絕對貧困的進程中，中國豐富和發展了減貧治理理論。這一實踐探索對2026～2035年持續改善民生、縮小發展差距、實現共同富裕具有重要理論和現實意義。黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》提出，“統籌建立常態化防止返貧致貧機制”。首先，中國針對絕對貧困提出“一收入、兩不愁、三保障”的多維度貧困標準，拓展貧困的內涵并在脫貧攻堅中有效付諸實踐。從相對角度看，教育、健康、社會保障和生態環境等關乎人的自由全面發展的維度具有相對性，其體現為生活質量的相對差異。因此，統籌建立常態化防止返貧致貧機制，是對貧困治理分步推進的提升。2025年圓滿完成過渡期各項任務，守牢不發生規模性返貧致貧底線，要在“一收入、兩不愁、三保障”的多維度反貧困理論與實踐的基礎上，從相對的視角進一步久久為功。從科技和改革兩個方面著手，持續提升鄉村產業現代化水平，持續健全聯農帶農機制，優先帶動低收入人口就業增收，讓低收入人口從產業增值中獲得更快的收益增長。以“千萬工程”為樣本，對欠發達地區實施分層分類常態化幫扶，不斷提升欠發達地區鄉村建設水平和鄉村治理水平，促進基礎設施、基本公共服務的公平獲得和鄉村文明、和美宜居。通過教育、醫療和社會保障等分層分類救助與多維度常態化幫扶，不斷提升低收入人口的人力資本水平和發展能力。

其次，減貧治理始終與國家發展戰略協同推進，需長期堅持，防止規模性返貧。“十五五”時期接續鞏固拓展脫貧攻堅成果，同鄉村全面振興有效銜接，要明確“兩個重點對象，三項核心任務”。“兩個重點對象”是指低收入人口和欠發達地區，針對這兩個重點對象，保持幫扶政策的“大穩定、小調整”，從相對意義上不斷提升兩個重點對象的內生力。“三項核心任務”是指針對欠發達地區有效銜接鄉村全面振興而開展的核心任務。一是鄉村產業現代化水平，要善于利用數據、知識等新要素、新技術、新平臺促進鄉村產業融合發展，提升其價值增值空間；二是鄉村建設現代化水平，要求針對欠發達地區持續開展基礎設施和基本公共服務建設，不斷改善人居環境，促進以縣城為載體的城鄉融合發展；三是鄉村治理現代化水平，要求針對欠發達地區發揮“第一書記”“駐村幫扶工作隊”“科技特派員”等外部嵌入力量的作用，以及數智技術賦能。

再次，構建促進社會公平和共同富裕的政策體系，是實現民生改善和保持社會長期繁榮穩定的關鍵公共政策方向。特別是要不斷完善中國特色的橫向扶貧機制，如對口支援和東西部協作，為跨行政區域協同推進共同富裕提供寶貴的制度經驗。對口支援和東西部協作是提高區域發展協調性、促進區域發展聯動的有效制度實踐，要進一步完善體制機制，加強互學互助、結對發展、人才支持、產業共生、區域聯動，使發達地區與欠發達地區攜手實現共同富裕。

注釋

[1]《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》，2025年10月28日，http://www.scio.gov.cn/zdgz/jj/202510/t20251029_936997.html。

[2][3]韓博天、奧利佛·麥爾敦、石磊：《規劃：中國政策過程的核心機制》，《開放時代》，2013年第6期。

[4]桑玉成：《拓展全過程民主的發展空間》，《探索與爭鳴》，2020年第12期。

[5][12][17][18]參見王小林、張曉穎、馮賀霞：《中國的貧困治理》，北京：社會科學文獻出版社，2023年。

[6][8]參見《習近平著作選讀》第二卷，北京：人民出版社，2023年。

[7]參見世界銀行：《1990年世界發展報告》，北京：中國財政經濟出版社，1990年。

[9]胡晗、司亞飛、王立劍：《產業扶貧政策對貧困戶生計策略和收入的影響——來自陜西省的經驗證據》，《中國農村經濟》，2018年第1期；劉紅巖：《中國產業扶貧的減貧邏輯和實踐路徑》，《清華大學學報（哲學社會科學版）》，2021年第1期。

[10]平衛英、羅良清、張波：《我國就業扶貧的現實基礎、理論邏輯與實踐經驗》，《管理世界》，2021年第7期。

[11]曾起艷、丁燁、曾寅初：《消費扶貧的購買者動機與偏好——基于選擇實驗方法的檢驗和分析》，《農業技術經濟》，2021年第12期。

[13][15][16]謝昕瑩、王小林：《鄉村振興重點幫扶縣內生發展動力：框架構建、政策特征與提升路徑——基于“目標—工具”視角的政策文本分析》，《西南大學學報（社會科學版）》，2025年第2期。

[14]《國家脫貧攻堅普查公報（第二號）——建檔立卡戶“兩不愁三保障”和飲水安全有保障實現情況》，2021年2月25日，https://www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202302/t20230203_1901001.html。

[19]史嬋、王小林：《治理是否有效？東西部協作的縣域產業結構升級效應研究》，《復旦城市治理評論》，2024年第2期。

[20]潘越、梁偉娟、寧博、葉君妍：《跨越山海關：對口合作、資本流動與區域協調發展》，《數量經濟技術經濟研究》，2025年第5期。

[21]李磊、劉博聰、王天宇：《授人以魚，授之以漁——對口支援與共同富裕》，《數量經濟技術經濟研究》，2025年第2期。

[22]祝辰浪、陳水生：《數字化對口協作：技術何以突破跨域協作的空間隔離》，《中國行政管理》，2025年第8期。

Study on the Construction and Innovation of China's

Institutional System for Poverty Reduction Governance

Wang Xiaolin

Abstract: The practical exploration and theoretical innovation of poverty alleviation governance in China have significant guiding importance for advancing agricultural and rural modernization and achieving comprehensive rural revitalization. Poverty alleviation planning, as a key instrument, translates development philosophies into concrete actions by clarifying objectives, target groups, measures, and responsibilities. Phased implementation served as the long-term practical pathway for China's poverty reduction governance, where under the overarching goal of eradicating absolute poverty, efforts were progressively carried out in stages, regions, and steps with sustained momentum. Vertical coordination between the central and local governments, coupled with horizontal collaboration between eastern and western regions, formed a poverty reduction governance network with distinctive Chinese characteristics. Grounded in national conditions and informed by the principles of poverty reduction, China employed a mix of supply-side, demand-side, and environmental policy tools to implement the targeted poverty alleviation strategy, thereby driving theoretical innovation in the field of poverty reduction governance.

Keywords: poverty reduction governance, poverty alleviation planning, policy tools, east-west collaboration

責 編∕肖晗題 美 編∕梁麗琛