摘  要：從黨的十八屆四中全會部署“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”，到《中華人民共和國檢察公益訴訟法（草案）》初次提請全國人大常委會審議，這項具有鮮明中國特色的司法制度，已走過十余年探索歷程。檢察公益訴訟，通過技術(shù)與法治、辦案與治理、區(qū)域與流域的有機融合，實現(xiàn)治理效能轉(zhuǎn)化；構(gòu)建檢察權(quán)與行政權(quán)、檢察公益保護與社會公益保護、檢察權(quán)與審判權(quán)的協(xié)同共治格局，為公共利益保護提供堅實法治保障。

關(guān)鍵詞：檢察公益訴訟  檢察機關(guān)  行政公益訴訟

【中圖分類號】D926.34                     【文獻標識碼】A

檢察公益訴訟，是新時代法治建設的重要命題。黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》提出：“強化檢察監(jiān)督，加強公益訴訟。”[1]

習近平總書記強調(diào)：“加強檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作。完善公益訴訟制度。”[2]從黨的十八屆四中全會部署“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”，到《中華人民共和國檢察公益訴訟法（草案）》初次提請全國人大常委會審議，這項具有鮮明中國特色的司法制度，已走過十余年探索歷程。十余年來，檢察機關(guān)共立案辦理公益訴訟超百萬件，檢察機關(guān)通過公益訴訟，保護國家和社會公共利益的履職格局初步形成。檢察公益訴訟已在生態(tài)環(huán)境與資源保護、食品藥品安全、國有土地使用權(quán)出讓等法定領(lǐng)域，筑起公共利益保護的法治屏障。站在新的歷史起點，我們應深入認識檢察公益訴訟在國家治理現(xiàn)代化中的戰(zhàn)略定位，明晰其制度使命，拓展其實踐路徑。

治理賦能：檢察公益訴訟是國家治理現(xiàn)代化的重要制度創(chuàng)新

從制度設計看，檢察公益訴訟專門立法是推進全面依法治國，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，也是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的要求。創(chuàng)設檢察公益訴訟制度，是黨和國家以法治思維破解“公地悲劇”，以制度創(chuàng)新回應時代之問的戰(zhàn)略抉擇。

從治理邏輯看，檢察公益訴訟構(gòu)建“預防－監(jiān)督－修復”的全周期治理鏈條。例如，最高檢直接立案辦理的南四湖流域生態(tài)環(huán)境公益訴訟案，通過四級檢察機關(guān)一體化辦案，督促拆除非法養(yǎng)殖點1.8萬畝，推動關(guān)閉“散亂污”企業(yè)1500余家[3]，使曾經(jīng)的“牛奶湖”重現(xiàn)清澈。這種“辦理一案、治理一片”的監(jiān)督模式，超越行政監(jiān)管的地域和層級局限性，實現(xiàn)從“事后懲處”向“源頭治理”轉(zhuǎn)變。在數(shù)字治理領(lǐng)域，檢察機關(guān)通過大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型發(fā)現(xiàn)線索，大大增強檢察機關(guān)通過公益訴訟履行法律監(jiān)督職能、保障國家和社會公共利益的能力，彰顯科技賦能公益保護的乘數(shù)效應。

從權(quán)力配置看，檢察公益訴訟形成監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系的現(xiàn)代法治范式創(chuàng)新。檢察機關(guān)通過提出檢察意見或建議、提起訴訟等方式，推動行政機關(guān)依法履職，絕大多數(shù)公益損害問題在訴前可得到解決。這種“訴前程序為主、訴訟程序為輔”的辦案模式，既避免司法權(quán)對行政權(quán)的過度干預，又可通過“檢察意見”的剛性約束，構(gòu)建起“監(jiān)督－整改－反饋”的治理閉環(huán)。

立法統(tǒng)領(lǐng)：制度使命落實急需法治系統(tǒng)性升級

檢察公益訴訟制度的十年實踐，始終伴隨著立法探索的鏗鏘步伐。《中華人民共和國憲法》第一百三十四條規(guī)定，“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”[4]。“法律監(jiān)督機關(guān)”是憲法對檢察機關(guān)的職能定位，屬于組織法意義上的職能設定。檢察機關(guān)履行“國家的法律監(jiān)督機關(guān)”職能，需要行使檢察權(quán)。《中華人民共和國憲法》第一百三十六條進一步規(guī)定，“人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)”[5]。這意味著，行使檢察權(quán)不能僅以“法律監(jiān)督”職能為基礎(chǔ)，還需有法律專門規(guī)定檢察權(quán)行使的行為法依據(jù)。

為賦予檢察機關(guān)進行公益訴訟的行為法依據(jù)，從2017年修訂《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》，到2021年《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》出臺，再到如今26部單行法寫入公益訴訟條款[6]，動態(tài)的立法調(diào)整始終與實踐發(fā)展同步前行。在這一背景下，制定檢察公益訴訟的統(tǒng)領(lǐng)性法律，將其作為檢察公益訴訟基本法，正當其時。2025年全國人大常委會立法工作計劃將《中華人民共和國檢察公益訴訟法（草案）》列入初次審議項目，標志著這項制度迎來專門立法的里程碑時刻。

當前立法的迫切性，源于三重現(xiàn)實需求。其一，解決制度供給不足問題。現(xiàn)有分散立法模式，導致調(diào)查取證權(quán)、檢察建議效力等關(guān)鍵問題缺乏統(tǒng)一規(guī)范。例如，公益訴訟調(diào)查核實權(quán)強制性措施不足，成為制約辦案質(zhì)效的瓶頸。其二，回應司法實踐創(chuàng)新。例如，檢察機關(guān)探索的“增殖放流”“勞務代償”等環(huán)境治理替代性修復方式，需要從立法層面予以確認和規(guī)范。其三，適應領(lǐng)域拓展需要。隨著案件范圍從生態(tài)環(huán)境等傳統(tǒng)領(lǐng)域向網(wǎng)絡治理、個人信息保護等新領(lǐng)域延伸，亟需立法提供制度遵循。

《中華人民共和國檢察公益訴訟法（草案）》征求各方面意見，立法過程本身即是凝聚共識的民主實踐。最高檢積極配合立法機關(guān)工作，將推動習近平法治思想在公益保護領(lǐng)域的原創(chuàng)性成果法制化，體現(xiàn)立法與司法良性互動的中國特色。

基本法定位：檢察公益訴訟的制度基石

根據(jù)其獨特的法律屬性和制度功能，《中華人民共和國檢察公益訴訟法（草案）》應定位為公益保護領(lǐng)域的基本法和檢察監(jiān)督的特別法。該法不是簡單的訴訟程序法，更不是民事訴訟、行政訴訟的特別程序法，而是“憲法實施法”“國家治理法”和“公益保障法”三位一體的有機統(tǒng)一。這一定位具有三重法理依據(jù)。

《中華人民共和國檢察公益訴訟法（草案）》是檢察監(jiān)督的特別法。《中華人民共和國檢察公益訴訟法（草案）》本質(zhì)上是檢察機關(guān)通過行使檢察權(quán)，履行法律監(jiān)督職能的行為法，因此是區(qū)別于民事訴訟、行政訴訟的獨立訴訟形態(tài)。其“客觀訴訟”屬性，要求跳出私益救濟的思維定式，構(gòu)建以法律監(jiān)督為核心的程序規(guī)則。作為特別法，其既需與三大訴訟法銜接協(xié)調(diào)，又要針對公益保護特點創(chuàng)設特殊規(guī)則，如確立“訴前程序前置”原則、規(guī)定檢察機關(guān)的調(diào)查取證權(quán)等。

《中華人民共和國檢察公益訴訟法（草案）》是公益訴訟的基本法。在制度功能上，該法承擔著體系整合使命。現(xiàn)行公益訴訟規(guī)范散見于多部法律中，亟待通過專門立法實現(xiàn)綱舉目張。立法不僅要統(tǒng)一辦案程序，更要明確檢察機關(guān)在公益保護中的主導地位，構(gòu)建“檢察機關(guān)提起為主、社會組織參與為輔”的公益訴訟格局。

《中華人民共和國檢察公益訴訟法（草案）》是憲法實施法。在憲法實施層面，該法是落實檢察機關(guān)法律監(jiān)督這一憲法職能定位的重要載體。公益訴訟正是這一憲法原則在公共利益保護領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。立法將進一步強化檢察機關(guān)“公共利益代表”職能定位，使法律監(jiān)督從傳統(tǒng)的“訴訟型監(jiān)督”向“治理型監(jiān)督”拓展和深化。

實踐路徑：治理效能轉(zhuǎn)化的實現(xiàn)機制

檢察公益訴訟賦能國家治理，需要構(gòu)建科學高效的實踐路徑。從最高檢發(fā)布的典型案例和各地創(chuàng)新實踐看，這條路徑可概括為“三個融合”。

技術(shù)與法治深度融合。檢察機關(guān)積極運用衛(wèi)星遙感、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代科技，構(gòu)建“空天地”一體化技術(shù)支持體系。例如，在長江船舶污染治理中，通過船舶自動識別系統(tǒng)（AIS）軌跡大數(shù)據(jù)分析，精準鎖定違法排污線索，實現(xiàn)“智慧監(jiān)督”。這種技術(shù)賦能使監(jiān)督從“被動響應”轉(zhuǎn)向“主動發(fā)現(xiàn)”，提升監(jiān)督精度和效率。

辦案與治理有機融合。檢察機關(guān)堅持“一案三查”，即查違法事實、查監(jiān)管責任、查制度漏洞。例如，在辦理某醫(yī)院過度醫(yī)療民事公益訴訟案中，檢察機關(guān)不僅追究涉事醫(yī)院法律責任，更推動全省醫(yī)療行業(yè)專項整治。這種“個案辦理－類案監(jiān)督－系統(tǒng)治理”的辦案模式，實現(xiàn)司法辦案與社會治理的良性互動。

區(qū)域與流域協(xié)同融合。針對生態(tài)環(huán)境跨區(qū)域治理難題，最高檢建立流域檢察協(xié)作機制。例如，在辦理萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境案中，協(xié)調(diào)滇黔桂三省檢察機關(guān)聯(lián)動辦案，打破行政區(qū)劃限制。這種協(xié)同治理模式為破解“九龍治水”困境提供法治方案，其經(jīng)驗得到巴西等國家借鑒。

共治善治：公益治理格局的中國智慧

檢察公益訴訟制度的深層價值，在于構(gòu)建多方共治的公共利益保護體系，以共治促善治。這種多方共治格局，需著重處理好三組關(guān)系。

處理好檢察權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系。檢察公益訴訟的主體，是檢察行政公益訴訟。檢察機關(guān)作為公共利益代表，通過行使檢察權(quán)，履行對行政機關(guān)的監(jiān)督職能，保護公共利益。行政機關(guān)作為權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，也代表公共利益。如何處理好檢察權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，是檢察行政公益訴訟中的重要理論與實踐問題。處理好這一關(guān)系，需要堅持公益保護的合理順位。行政權(quán)履職是第一順位，檢察權(quán)監(jiān)督是第二順位。只有當行政機關(guān)應當作為卻不作為或者亂作為，導致公益受損害時，檢察監(jiān)督才作為底線保障和補足性治理機制發(fā)揮作用。

處理好檢察公益保護與社會公益保護的關(guān)系。在民事公益訴訟體系中，應當充分激活和支持社會組織發(fā)揮公益保護的作用。檢察民事公益訴訟，既需檢察機關(guān)在必要時積極作為，發(fā)揮“兜底保護”作用，也要激活社會參與；既要“大膽往前走”，也要有“邊界意識”。檢察機關(guān)既需依法履職保障公益，更應通過支持起訴等方式，優(yōu)先發(fā)揮社會組織在公益保護中的職能，激活全社會關(guān)心公益、維護公益的意識。

處理好檢察權(quán)與審判權(quán)之間的關(guān)系。檢察公益訴訟的特定階段，不可避免會涉及檢察權(quán)與審判權(quán)之間的關(guān)系。一方面，應從檢察機關(guān)作為公益代表和監(jiān)督機關(guān)的雙重角色出發(fā)，賦予檢察機關(guān)在公益訴訟中應有的調(diào)查權(quán)等職權(quán)和手段；另一方面，需充分尊重法院作為審判機關(guān)，依法獨立行使審判權(quán)的角色。未來，在《中華人民共和國檢察公益訴訟法（草案）》實施中，應結(jié)合實踐，不斷完善檢察權(quán)與審判權(quán)協(xié)同發(fā)力、良性互動的機制。

【本文作者為北京大學法學院教授、博導】

注釋略

責編：張宏莉／美編：石 玉