【摘要】耕地是糧食生產的命根子,事關國家糧食安全。基于數量、質量、生態“三位一體”對耕地進行系統性保護，對增強糧食綜合生產能力、夯實“中國飯碗”根基、助力實現聯合國糧農組織“四個更好”的可持續發展目標意義重大。強化耕地空間治理，開展基于綜合景觀規劃理念的農田管理，是促進農業生態轉型、推動“三位一體”耕地保護的關鍵。

【關鍵詞】耕地保護 “三位一體” 糧食安全  綜合景觀管理 農業可持續發展

【中圖分類號】F329.9 【文獻標識碼】A

中央農村工作會議2025年12月29日至30日在北京召開，會議強調：“加強耕地保護和質量提升，嚴守耕地紅線” ①。戰國時期思想家孟子在《盡心下》中提出“土地、人民、政事”為諸侯“三寶”的治國理念，其中“土地”之所以重要，是因其能產糧，而“糧安天下”，這里的“土地”主要指耕地。耕地是糧食生產的命根子，事關國家糧食安全。2023年中央財經委員會第二次會議提出，“切實加強耕地保護，全力提升耕地質量”。2024年中央一號文件強調，“健全耕地數量、質量、生態‘三位一體’保護制度體系”。2025年黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》提出，“提升農業綜合生產能力和質量效益”“堅持產量產能、生產生態、增產增收一起抓”“嚴守耕地紅線，嚴格占補平衡管理，統籌農用地布局優化”。2025年中央經濟工作會議強調：“嚴守耕地紅線，毫不放松抓好糧食生產”。這一系列重要部署凸顯耕地保護對保障糧食安全、實現國家長治久安的重要作用，只有切實保護好耕地，才能夯實“中國飯碗”根基。

理解“三位一體”耕地保護

2017年1月，中共中央、國務院印發《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，提出“將耕地保護作為系統工程，堅持耕地數量、質量、生態‘三位一體’保護”。“三位一體”耕地保護是一個系統性概念，指協同推進數量保障、質量提升和生態增強。數量保障是基礎，制約著耕地質量與生態功能的規模效應；質量提升是關鍵，可鞏固耕地數量與生態保護的可持續性；而生態增強是保障，可為耕地數量與質量的長期穩定保駕護航。耕地數量、質量和生態三者相互依存、相互制約、相互促進，缺失任何一個維度都將危及“中國飯碗”根基。

具體而言，耕地數量是糧食生產能力的物理空間基礎，不僅是保障供給總量的首要前提，而且是應對國際突變的磐石。沒有足夠的面積，糧食安全無從談起。一定規模的耕地保有量，是確保糧食基本自給、應對國際糧食市場波動和各類突發風險的戰略“壓艙石”。中國18億畝耕地紅線是糧食安全的生命線，具有不可逾越的剛性約束意義。離開穩定的數量基礎，質量和生態便成為無源之水、無本之木。耕地質量是土壤肥力、理化性狀、健康水平和與之配套的農田基礎設施等的總體狀況。耕地質量決定耕地的產出能力，即單位面積的產出效率、資源利用效率和農產品品質。提升耕地質量意味著在有限的土地空間內挖掘更大的生產潛力，是實現“藏糧于地”、端穩端好“中國飯碗”的關鍵，也為促進耕地休養生息和保障經濟發展用地提供空間。耕地生態是指維持耕地生產功能的農田生態系統及其環境條件，包括水土保持能力、生物多樣性、環境凈化能力、應對氣候變化的韌性等。健康的耕地生態系統是耕地數量穩定和質量可持續的保障，是農田生態系統多功能性保持和農業可持續發展的基礎，對保障耕地長期健康、食物質量安全不可或缺。

“三位一體”耕地保護是從孤立、單一、靜態的要素管理，向系統、整體、動態過程治理的轉型，旨在發揮耕地的最優整體功能，助力實現農業高質量發展及聯合國糧農組織（Food and Agriculture Organization of the United Nations，FAO）“四個更好”（更好生產、更好營養、更好環境、更好生活）的農業可持續發展目標（見表1）。

“三位一體”耕地保護的必要性

當前，我國耕地資源面臨一些挑戰：一方面，工業化與城鎮化的快速推進持續擠占優質耕地，“非農化”“非糧化”不斷挑戰耕地數量的剛性約束；另一方面，長期高強度利用土地，導致部分耕地質量退化，土壤污染、地力透支、生態功能下降等問題交織凸顯，威脅耕地的長期產出能力與農產品質量安全。過去以數量管控為主的耕地保護理念與實踐，亟須向數量、質量、生態“三位一體”系統性保護轉變。換言之，實施“三位一體”耕地保護是我國應對當前耕地面積趨緊、質量下降及生態退化等多重挑戰的關鍵舉措。

保護耕地面積。中國堅守18億畝耕地紅線的意義，不僅在于保障糧食安全與生態安全、維持土地多樣功能的可持續供給，而且在于為這一復雜且關鍵的系統提供必要的冗余空間，從而避免因緩沖不足導致系統性風險。耕地面積約束對糧食生產的影響主要體現在以下三個方面：

耕地后備資源嚴重不足。我國可開墾為耕地的后備資源總量有限，且主要分布于東北、西北等自然條件較差、生態環境脆弱的區域。例如，具備開發潛力的鹽堿地面積約為3300萬公頃，其中約75%位于淡水資源相對匱乏的西部地區，其開墾成本高，技術難度大②。

非農占用時有發生。耕地具備多重功能屬性，除農業生產外，還面臨城鎮化建設、基礎設施建設等方面的占用壓力。根據第三次全國國土調查數據，與第二次調查時期相比，我國耕地面積凈減少1.13億畝，而建設用地總量則增加1.28億畝。十年間耕地面積年均減少約1130萬畝，建設用地年均增加約1280萬畝③。盡管近年來耕地減少趨勢總體得到遏制，但各類違規占用耕地現象仍時有發生。例如，自然資源部在2023年公開通報67個土地違法違規重大典型問題，集中反映2022年耕地保護督察發現的突出情況。2024年，自然資源部再次通報80個同類問題。進入2025年，自然資源部與國家林業和草原局按季度發布典型案例，在第一季度和第二季度已分別通報18個和21個典型問題。在這些通報中，侵占耕地（包括永久基本農田）進行“非農化”“非糧化”建設，如種植草皮、建設旅游設施等問題依然存在。

小規模細碎化經營格局影響糧食生產。根據中國農村固定觀察點的數據，2010年和2020年，中國農戶耕地戶均經營分別為0.58公頃和0.85公頃，戶均經營地塊數分別為5.46塊和5.12塊，而戶均經營地塊面積則分別為0.11公頃和0.17公頃。其中，近一半的地塊小于0.067公頃，尤其是東部和西部地區，將近60%的地塊不足0.067公頃。平均地塊面積和戶均經營規模僅為1930年前后的三分之一左右。④以南方雙季稻區為例，小規模細碎化經營不利于機械化作業和農業投入品精準高效施用，加大農戶家庭水稻生產成本，特別是人工成本。過于細碎化的耕地可能使水稻生產變成非盈利活動，降低農戶種糧積極性⑤。細碎的地塊面積制約水稻生產技術效率實現，影響農戶的土壤肥力管理行為，抑制其進行綠肥種植和有機肥施用等土壤友好型投資，降低耕地表層土壤有機碳儲量，進而從長遠削弱耕地的生產能力。

提升耕地質量。我國耕地質量總體水平較低，中低產田占2/3以上，土壤有機質含量平均僅為2%左右。按照1等最優而10等最差，耕地平均為4.76等。基礎地力高，無明顯障礙的高等地（1-3等）僅有6.32億畝，占31.24%;環境氣候適宜的中等地（4-6等）9.47億畝，占46.81%;而基礎地力差、生產障礙突出的低等地（7-10等）達4.44億畝，占21.95%⑥。主要原因在于：一是耕地占補平衡不夠合理，占低海拔耕地補高海拔耕地、占緩坡耕地補陡坡耕地、占優質耕地補劣質耕地，占連片耕地補零散耕地，占立地條件好的耕地補遠離鄉村聚居地耕地，從總體上削弱耕地質量。二是重用輕養，有機肥投入不足，導致地力透支，耕層變淺，耕地基礎地力下降。三是耕地污染，化肥農藥過量施用和畜禽集約養殖糞污等，導致局部地區土壤重金屬和有機污染物超標，對農產品質量安全構成潛在威脅。四是耕地區域性退化明顯，東北耕地土壤肥力退化、南方土壤酸化、北方土壤鹽堿化等問題嚴重，制約農業可持續發展。此外，部分已建高標準農田設施年久失修，灌溉排水效率下降。一些地區農田水利設施不配套也會降低耕地質量。

增強農田生態。農田是生態系統的重要組成部分，但近幾十年來，我國農田生態退化趨勢明顯。首先，優質耕地持續流失，新增耕地不斷侵入各類生態空間，形成大量不穩定耕地，帶來生態隱患。如第二次全國土地調查（簡稱“二調”）數據顯示，全國共有996.3萬公頃耕地位于東北、西北地區的林區、草原以及河流湖泊最高洪水位控制線范圍內和25度以上陡坡，其中位于東北、西北地區的林區、草原以及河流湖泊最高洪水位控制線范圍內的耕地564.9萬公頃，位于25度以上陡坡的耕地有431.4萬公頃⑦。與“二調”數據相比，第三次全國土地調查（簡稱“三調”）耕地面積減少752.31萬公頃。根據“三調”數據，全國耕地總面積的64%分布在秦嶺—淮河以北，位于一年一熟制地區和坡度大于25度的耕地分別達6120.62和422.52萬公頃，各占全國耕地總面積的47.87%和3.31%⑧。這些耕地生態脆弱，不僅影響糧食生產，而且帶來嚴重生態隱憂。其次，單一化、集約利用等削弱耕地生態功能和生產能力，影響農產品質量和農業生態環境安全。單一化種植降低農田生物多樣性，集約化利用過量施用化肥、農藥、農膜，造成養分和化學物質流失，污染水體和土壤。再次，耕地分布存在較大水、土資源失配。在年均400毫米等降水線以上適合農業耕作的區域，耕地被大量非農化，而在干旱半干旱不宜農業耕作的區域，卻新增大量耕地。“三調”數據顯示，年降水量400mm以下的地區耕地達2020.77萬公頃，占全國耕地總面積的15.8%。這些地區生態脆弱，對耕地的利用稍有不慎，就可能危及生態安全。即使在降水量高于400毫米的華北地區，高耗水模式的農業灌溉也可能加劇水資源危機，導致地下水位下降、地面沉降等生態地質問題。

加強協同保護。過去幾十年，中國通過劃定永久基本農田、實施土地用途管制和耕地占補平衡等制度，成功守住18億畝耕地紅線，保住“中國飯碗”。近年來，大規模推進高標準農田建設，并陸續展開耕地輪作休耕、退化耕地治理、污染土壤修復等，標志著耕地保護實踐逐漸由數量向質量與生態維度延伸。盡管如此，“三位一體”耕地保護仍面臨矛盾制約：其一，發展需求與保護的矛盾。地方經濟發展與財政收入增長，同嚴格的耕地保護紅線及生態約束之間需平衡。其二，權責利激勵相容機制尚不健全。耕地質量提升與生態維護具有顯著正外部性，但其投入大、周期長、直接經濟回報不明顯。目前，針對農民、村集體等實際保護主體的經濟補償與長效激勵機制仍未完善，難以充分調動其主動保護的積極性。其三，跨部門協同與政策銜接不暢。自然資源部門側重耕地數量與空間管控，農業農村部門負責耕地質量與農業生產管理，生態環境部門則主管污染防控與生態保護。各部門在職責界定、數據共享、政策配套等方面仍需加強統籌與協調。其四，科技支撐能力仍需強化。在土壤快速檢測、退化耕地修復、生態農田建設、智慧耕地監測與管理等關鍵領域，關鍵技術創新能力仍有待突破，相關科研成果的轉化與實際應用效率也需進一步提升。此外，監管與執法效能也面臨現實挑戰。面對布局分散、規模龐大的耕地資源，傳統監管方式難以全面覆蓋，對耕地質量與生態狀態的實時、精準監測能力不足。

推動“三位一體”耕地保護的路徑

面對耕地數量趨緊、質量下降與生態退化的多重壓力，以及“三位一體”耕地保護中存在的矛盾制約，需在系統完善“三位一體”耕地保護機制的基礎上，著力強化耕地空間治理，并對農田系統采用綜合景觀管理，促進農業生態轉型，推動“三位一體”耕地保護。

完善耕地保護機制。“三位一體”耕地保護是一個復雜的系統工程，需制度設計、工程實施、經濟激勵、科技支撐和主體賦能等給予保障。強化制度設計，保障“三位一體”實施。需在法律層面明確“三位一體”的保護原則，界定數量、質量、生態保護的具體內容、標準、責任主體和法律責任，完善標準規范體系，強化規劃引領與空間管控。實施工程項目，夯實“三位一體”物質基礎。深入實施高質量的高標準農田建設工程，持續推進耕地質量提升行動；推進退化治理工程和污染防控修復工程，開展農田生態系統保護與修復行動，實行水土保持與節水農業；在資源透支嚴重、生態問題突出區域，科學有序推進耕地輪作休耕，實現用地養地結合。創新激勵機制，激發“三位一體”內生動力。通過完善耕地保護補償機制，探索生態產品價值實現路徑，健全耕地保護責任保險制度，引導社會資本參與實現。加強科技支撐，提升“三位一體”治理效能。強化基礎研究與技術攻關，建設“智慧耕地”管理平臺，加快科技成果轉化。此外，還需注重主體賦能，壓實“三位一體”保護責任，包括健全部門協同機制，改革政績考核體系，構建社會共治格局。

強化耕地空間治理。目前，中國耕地空間分布不夠合理：從區域來看，以等400毫米降水線為界，2000-2020年間該線以東較為適合農業耕作且耕地質量總體較高（多為中高等地）的地區，特別是東北中部和西南部、黃淮海大部、長江中下游中北部，耕地被大量非農化，而新補充的耕地多位于該線以西，特別是在甘肅省甘新區及內蒙古自治區及長城沿線區⑨，這些地區位于農牧交錯帶，生態脆弱，以旱作農業為主，耕地多為低中等地，質量總體較低。而且就同一區域而言，耕作條件好，土壤肥力高的城市周邊耕地被非農用途占用，而補充的則是山地丘陵地區等耕作條件較差（有些甚至缺乏灌溉條件）的耕地。以位于東部沿海山地丘陵地帶的某縣為例，其耕地在過去幾十年流失嚴重，且被非農化的耕地大部分為城郊地塊面積大、基礎設施齊全、地勢平坦，適宜大中型農機耕作的高產優質水田。而補充的耕地要么在本地的丘陵山區，要么在甘肅省、內蒙古自治區等生產力總體較低的省區。這種耕地轉用格局總體上降低耕地的質量和生態條件，削弱耕地未來的生產潛能，威脅著未來的糧食安全。

為推動“三位一體”耕地保護，需加強不穩定耕地集中整治。將生態脆弱地區的不穩定耕地納入生態退耕范圍，并綜合運用工程改良、異地置換、生態修復等手段，協同推進農田水利和高標準農田建設，提升耕地系統穩定性。完善耕地占補平衡政策，在補充耕地前，需結合土地生態適宜性、轉用技術經濟可行性以及制度可接受性等，系統評估待補充耕地的宜耕性。嚴格禁止在25度以上陡坡、自然保護地及林地、草地、濕地等生態敏感區域開墾耕地。推動多維度協同治理，將耕地空間治理與全域土地綜合整治、鄉村土地利用結構優化等相結合，借助遙感監測、科學評估與實地調查手段，對不同質量和生態狀況的耕地實施分類整治。在此基礎上，堅持“以地適種”“以種適地”，利用現有耕地和開發利用后備耕地。

推進農業生態轉型。長期以高產為導向的集約化農業生產模式，逐漸導致農業系統生態功能弱化、農田生物多樣性下降、對氣候變化的適應能力減弱等一系列問題。可參考全球環境基金（GEF）“糧食系統、土地利用與恢復（Food Systems, Land Use and Restoration, FOLUR）”項目，構建“三位一體”耕地保護的農業生態轉型路徑與策略。FOLUR項目是GEF迄今規模最大的綜合性項目，覆蓋全球27個國家和地區，重點圍繞水稻、小麥、玉米等八大類主要糧食作物與商品的生產環境改善及價值鏈重構，旨在通過整合土地管理、可持續景觀規劃與農產品價值鏈建設，降低農業對環境的負面影響，推動全球糧食系統向生態化方向轉型。該框架下的中國子項目“面向可持續發展的中國農業生態系統創新性轉型”，以促進中國農業景觀與農產品價值鏈向環境友好與生態可持續的創新轉型為目標，其重點實施路徑“綜合景觀管理（Integrative Landscape Management, ILM）”集中體現“三位一體”耕地保護的重要目標，為我國耕地保護提供一條具有實踐意義的可行路徑。

針對區域耕地質量退化及生態功能減弱等問題，需分區采取以下措施，促進農業生態轉型，構建具有區域針對性的“三位一體”耕地保護體系：加強農業生態系統保護與生物多樣性恢復。在農田周邊生態系統開展生態修復工程，涵蓋坡地植被恢復、生態廊道建設、生態溝渠構建、農田林網種植、植被緩沖帶設置以及養分攔截系統等，以提升農業生態系統的整體服務功能。同時，實施有助于維持和增強生產系統生物多樣性的舉措，包括推行作物多樣性種植、保護周邊關鍵動植物物種、發展農林復合經營，以及加強對重要物種棲息地的生態環境保護。推動主要糧食作物可持續生產實踐。圍繞水稻、小麥和玉米等主糧作物，示范推廣可持續農業技術，以增強生態功能、改善土壤質量與肥力，降低溫室氣體排放，并構建具有韌性的農業生產體系。具體包括實施氣候智慧型農業，示范高效水土資源管理模式，優化產地環境；推廣精準農業、測土配方施肥、病蟲害綜合防控、生態攔截系統和數字農業等，減肥減藥及減少溫室氣體排放技術；推進高標準生態農田建設，涵蓋土地平整、灌排系統改良及田間道路提升等工程。完善綜合景觀管理的政策、規劃與能力建設。在國家與省級層面建立健全農業與土地利用的多部門協作機制；制定并實施參與式縣級農業綜合景觀管理與生態恢復規劃；構建可持續糧食生產與土地利用監測體系并推動其應用；研究并提出適用于國家、省、市、縣不同層級的生態支撐政策，以推動可持續糧食生產與土地利用。在耕地保護同時，還需致力于通過創新農業生態系統管理制度、市場激勵措施以及生態綜合規劃等手段，構建涵蓋農田生物多樣性保護、氣候變化應對、退化農田與棲息地修復等方面的系統性制度保障體系。

需指出的是，綜合景觀管理的有效實施，通常以土地適度規模經營為前提，而這有賴于土地經營制度的創新，以緩解當前普遍存在的土地細碎化問題。同時，生態農業轉型也應注重挖掘與傳承傳統農耕系統的智慧。例如，在傳統稻作系統中，無論是山區梯田還是平原圩田，農民因地制宜發展稻—油（麥）復種、稻魚（鴨）共生等模式，形成順應自然、生態友好的濕地利用方式，延續至今已逾千年。該系統所體現的“用養結合”理念，蘊含豐富的生態適應經驗，對當前推進“三位一體”耕地保護實踐具有重要的借鑒價值。

【注：本文系國家自然科學基金項目（42171251）階段性成果】

【注釋】

①《中央農村工作會議在京召開 習近平對做好“三農”工作作出重要指示》，《人民日報》，2025年12月31日。

②楊勁松、姚榮江等：《中國鹽漬土研究：歷程、現狀與展望》，《土壤學報》，2022 年第1期。

③《健全耕地“三位一體”保護制度 守住糧食生產的命根子——對話謝建華、孫占祥、孔祥斌》，《農民日報》，2024年6月25日。

④⑤譚淑豪：《耕地細碎化對中國糧食生產的影響》，北京：經濟科學出版社，2024年。

⑥⑨中華人民共和國農業農村部：《2019年全國耕地質量等級情況公報（農業農村部公報〔2020〕1號）》，2020年2月。

⑦國土資源部、國家統計局、國務院第二次全國土地調查領導小組辦公室：《關于第二次全國土地調查主要數據成果的公報》，2013年12月。

⑧國務院第三次全國國土調查領導小組辦公室、自然資源部、國家統計局：《第三次全國國土調查主要數據公報》，2021年8月。

責編/張凡 美編/李祥峰

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