【摘要】實施城鄉居民增收計劃的提出，是以習近平同志為核心的黨中央順應國內外形勢新變化，重塑經濟增長動力，推動經濟高質量發展的主動作為和戰略選擇。一方面，“做大蛋糕”，奠定城鄉居民增收的經濟基礎。這是實施城鄉居民增收計劃的基本前提。城鄉居民收入的持續提高，取決于經濟總量的穩步擴大和發展質量的不斷提升。經濟增長保持在合理區間、優化經濟結構、擴大就業規模、穩步提升全要素生產率，成為居民收入增長的基石。另一方面，“分好蛋糕”，完善城鄉居民增收的制度安排。這需提升居民可支配收入，積極推動國有資本和公共資產收益更大比例用于居民部門，健全社會安全網與穩步推進基本公共服務均等化。

【關鍵詞】城鄉居民 增收計劃  “做大蛋糕” “分好蛋糕”

【中圖分類號】F124.7  【文獻標識碼】A

根據國家統計局公布的數據，2025年居民收入持續增長，農村居民收入增速快于城鎮。2025年，全國居民人均可支配收入43377元，比上年名義增長5.0%，扣除價格因素實際增長5.0%。按常住地分，城鎮居民人均可支配收入56502元，比上年名義增長4.3%，實際增長4.2%；農村居民人均可支配收入24456元，比上年名義增長5.8%，實際增長6.0%。①2025年12月，中央經濟工作會議強調：“深入實施提振消費專項行動，制定實施城鄉居民增收計劃。”②在我國經濟發展進入新階段、外部環境不確定性顯著上升的背景下，穩步推進城鄉居民增收計劃，不是單純的民生安排，而是具有基礎性、全局性的戰略選擇。實施城鄉居民增收計劃，不僅是落實“民生為大”“投資于人”的重要抓手，而且是擴內需、促消費、增強國內大循環內生動力和可靠性的關鍵舉措。此外，通過優化宏觀分配格局，重塑經濟增長動力機制，也是實施城鄉居民增收計劃的題中之義：在中國逐步邁向高收入經濟體行列的過程中，“分好蛋糕”將成為持續“做大蛋糕”的基本前提。

實施城鄉居民增收計劃的戰略考量

實施城鄉居民增收計劃的提出，是以習近平同志為核心的黨中央順應國內外形勢新變化，重塑經濟增長動力，推動經濟高質量發展的主動作為和戰略選擇。主要從以下四個維度，進一步厘清城鄉居民增收計劃的戰略考量與重大意義。

立足擴大內需這個戰略基點。長期以來，我國存在內需不足的結構性矛盾，集中體現在居民消費不足，尤其是中低收入群體消費能力有待進一步提升。以往穩增長政策更多依賴投資拉動或階段性消費刺激，雖然能夠在短期內對沖經濟下行壓力，但難以從根本上改變供強需弱，尤其是內需不足的結構性難題。從經濟學規律看，居民收入水平與消費需求之間存在穩定的正相關關系，消費是收入的函數，而中低收入群體的邊際消費傾向明顯高于高收入群體。要想持續提高居民消費，需首先解決居民增收問題。通過提高勞動報酬、完善轉移支付制度、拓寬財產性收入渠道等方式，持續提升城鄉居民，尤其是中低收入群體的可支配收入，可以促進更加穩定、持久和內生的居民消費增長，從而為擴大內需提供堅實支撐。

增強國內大循環的內生動力和可靠性。黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》指出：“堅持擴大內需這個戰略基點，堅持惠民生和促消費、投資于物和投資于人緊密結合，以新需求引領新供給，以新供給創造新需求，促進消費和投資、供給和需求良性互動，增強國內大循環內生動力和可靠性。”③如果經濟運行主要依靠政策刺激，雖然有助于平抑周期波動，但難以形成暢通、可持續的國內大循環。城鄉居民增收計劃通過夯實居民消費基礎，使經濟增長更多依托國內市場實現需求端的“自我支撐”。城鄉居民收入水平穩步提高，有助于形成穩定的消費預期和持續擴大的市場規模，從而增強國內大循環的內生動力和可靠性，降低經濟增長對外需的依賴，提升經濟體系在外部沖擊下的韌性。

堅持“投資于人”的發展理念。從發展規律看，傳統以基礎設施和物質資本為主的“投資于物”，在達到一定規模后往往面臨邊際收益遞減，對經濟增長和結構升級的拉動效應逐步減弱；而以收入提升、人力資本積累和能力建設為重點的“投資于人”，則可以通過知識溢出、技能提升和創新擴散，實現規模收益遞增。城鄉居民增收計劃，本質上是一種“投資于人”的發展理念。收入水平的提高能夠形成多重正向反饋：增強居民在教育、醫療和技能培訓方面的投入能力，促進人力資本積累；更高、更穩定的收入預期，有助于激發勞動積極性和創新動力，提高全要素生產率；收入增長通過消費擴張，反過來帶動企業投資和技術升級，推動經濟向更高質量、更有效率的方向演進。

準確把握“做大蛋糕”與“分好蛋糕”之間的辯證統一關系。城鄉居民收入增長，既離不開經濟持續健康發展這一物質基礎，又取決于分配制度是否能夠將增長成果，有效轉化為居民部門的收入和福利。忽視“做大蛋糕”，居民增收將失去根基；而忽視“分好蛋糕”，則可能導致經濟增長與居民收入脫節，削弱增長的包容性和可持續性。實施城鄉居民增收計劃的關鍵，不在于簡單地在增長與分配之間“二選一”，而在于通過制度設計實現二者的相互促進：以高質量發展“做大蛋糕”，以公平有效的分配機制提升居民獲得感。現代經濟學研究已充分證明，通過制度性安排“分好蛋糕”，不僅是調節分配的手段，而且是釋放增長潛力、穩步提升全要素生產率、實現持續“做大蛋糕”的必要前提④。

“做大蛋糕”，奠定城鄉居民增收的經濟基礎

“做大蛋糕”，奠定城鄉居民增收的經濟基礎，是實施城鄉居民增收計劃的基本前提。居民收入的持續提高，取決于經濟總量的穩步擴大和發展質量的不斷提升。經濟增長保持在合理區間、優化經濟結構、擴大就業規模、穩步提升全要素生產率，成為居民收入增長的基石。

實施就業優先戰略，夯實居民增收基礎。推動居民持續增收，需實施就業優先戰略，實現更加充分、更高質量的就業⑤。宏觀經濟政策與產業政策需強化就業導向。在規劃重大投資項目、培育戰略性新興產業、推動傳統產業轉型升級時，需同步評估其對就業的帶動效應。重點發展高端制造業、現代服務業、數字經濟、綠色經濟、銀發經濟等，既符合產業升級方向，又具有較強就業吸納能力的領域。例如，推動先進制造業與現代服務業深度融合，不僅能創造大量研發、設計、運維等高技能崗位，而且能帶動生產性服務業領域的就業增長。

就業數量的擴張需與就業質量的提升相結合。通過完善最低工資標準動態調整機制，健全工資集體協商制度和規范勞動用工關系，引導企業在效率提升的基礎上合理提高勞動報酬，使勞動生產率提高能夠更充分地轉化為居民工資性收入增長。

此外，隨著平臺經濟和靈活就業快速發展，傳統就業形態邊界不斷模糊，部分勞動者面臨收入波動性增強和社會保障不足的問題。實施城鄉居民增收計劃，需將新就業形態勞動者納入政策范疇，通過明確勞動報酬形成規則、擴大社會保險覆蓋范圍和強化勞動者權益保護，使靈活就業成為穩定增收的重要補充。

穩房市、穩股市、發展普惠理財，拓展居民財產性收入。提升居民財產性收入，關鍵在于通過制度性安排，穩定存量資產價值、拓寬增量收益來源，并在風險可控的前提下提升長期回報能力。

穩定房地產發展。住房資產是我國居民最主要的財富形態，也是財產性收入的重要來源之一。當前階段，需通過一攬子支持性政策促進房地產市場止跌回穩，綜合運用財政、金融和土地政策工具，因城施策優化調控政策，支持剛性和改善性住房需求，推進保交樓和風險出清。加快構建房地產發展新模式，推動市場由“增量擴張”向“存量優化”、由“價格依賴”向“收益導向”轉變。通過發展規范化住房租賃市場，穩步推進基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）、保障性住房和租賃住房不動產投資信托基金（REITs），拓寬居民通過租金和分紅獲取穩定現金流的渠道。

發展多層次資本市場。著力提升資本市場的長期回報能力和穩定性，通過完善公司治理、強化信息披露和加強投資者保護，使居民能夠通過分紅、股息和長期資本增值分享經濟發展成果。同時，降低居民參與資本市場的制度性門檻，發展公募基金、指數基金和養老目標基金等低成本、透明化產品，引導居民以間接、長期方式參與投資，減少短期波動風險。

發展普惠理財。通過規范銀行理財、基金投顧和保險資管業務，豐富風險等級清晰、期限結構合理、收益相對穩健的理財產品供給，滿足不同收入群體的資產配置需求。

“投資于人”，增強居民持續增收潛力。從經濟增長和收入形成的長期機制看，居民收入水平的持續提高，根本上取決于人力資本回報，而人力資本的積累又離不開系統性、前瞻性的公共投入。圍繞產業升級和技術進步方向，需統籌推進職業技能培訓和繼續教育，重點面向農民工、轉崗職工、青年勞動力和中低技能勞動者，增強其適應新技術、新業態和新崗位的能力，提高其在勞動力市場中的競爭力和議價能力，使其能夠更充分地分享產業升級帶來的收益。同時，需不斷促進教育發展成果更多更公平惠及全體人民，持續加大對職業教育的投入力度，著力縮小城鄉、區域和不同群體之間，在人力資本積累上的結構性差距。通過健全終身學習制度、完善多層次職業教育體系、提升職業資格和技能證書的市場認可度，逐步形成“技能決定收入、能力決定回報”的正向激勵機制，使勞動者的學習投入與收入回報之間建立起穩定、可預期的聯系。

“投資于人”的發展理念，與城鄉居民增收計劃在目標取向和作用機制上高度契合。“投資于人”發展理念，強調將更多公共資源投向教育、培訓、健康和就業服務領域，其本質是通過提升人的能力和發展潛力，增強經濟增長的內生動力。這種以人力資本為重點的投入方式，不僅能夠提升全要素生產率，而且為居民實現長期、穩定增收提供制度性保障。可以說，城鄉居民增收是“投資于人”的直接成果，而“投資于人”則是城鄉居民增收計劃得以持續推進，避免陷入短期化和碎片化的重要支撐。

“分好蛋糕”，完善城鄉居民增收的制度安排

實施城鄉居民增收計劃，除了“做大蛋糕”之外，還需“分好蛋糕”，構建有利于城鄉居民收入持續增長的制度環境。

提升居民可支配收入。居民可支配收入，是衡量居民真實收入水平和消費能力的核心指標，其增長既取決于初次分配中勞動報酬和經營收入的變化，又高度依賴再分配環節的制度安排。根據歷年中國統計年鑒公布的數據計算可得，1978年—2000年，我國人均可支配收入占人均國內生產總值的比重平均達到0.51，2001年—2024年，這一比重平均為0.43。我國這一比重與國際水平相比還有一定差距，表明優化“宏觀分配格局”還有空間。若能將這一比例提升至0.50—0.55的水平，在國內生產總值不變的情況下，居民可支配收入將獲得萬億級別的增長，這將大大釋放居民消費潛力。

具體來說，在初次分配方面，需通過完善勞動市場制度、提高勞動報酬在初次分配中的比重，使經濟增長成果更多體現在居民工資性收入和個體經營收入的提升上。這不僅包括提高最低工資標準、規范勞動用工關系，而且涉及通過產業升級和技術進步創造更高附加值崗位，從源頭上改善收入結構。在再分配層面，通過優化個人所得稅結構、提高專項附加扣除的精準性和覆蓋面，可以有效減輕中低收入群體的稅負；加大財政轉移支付力度，尤其是對低收入家庭、農村居民和困難群體的直接補貼，有助于彌補市場分配的不足，提升整體收入水平。此外，發揮第三次分配的補充作用，在堅持自愿原則和法治框架下，完善慈善、捐贈和社會互助機制，鼓勵高收入群體和企業更多參與公益事業，增強其對基本公共服務的支持功能。

積極推動國有資本和公共資產收益更大比例用于居民部門。推動財富分配向居民部門傾斜，是優化宏觀分配格局、夯實居民增收基礎的重要途徑。從宏觀財富分配看，2022年，中國政府部門凈財富為291萬億元，占全部社會凈財富的比重為37.6%。⑥這不僅反映出中國的制度特點，如以公有制為主體，和制度優勢，如應對風險和集中力量辦大事的能力，而且為助力居民增收準備了條件。

通過完善國有資本收益上繳和使用機制，將更多收益用于補充社會保障基金、支持基本公共服務和改善公共福利，實現公共財富向居民福利的長期轉化。規范政府性基金和土地出讓收入使用方向，更多投向與居民生活質量和發展機會直接相關的領域。此外，盤活政府存量財富，提高公共資產的收益率，有利于更好地服務“投資于人”和提升居民福利水平。

健全社會安全網與穩步推進基本公共服務均等化。健全社會安全網與穩步推進基本公共服務均等化，是提升城鄉居民收入實際獲得感、保障城鄉居民增收計劃可持續性的重要制度支撐。如果社會保障體系存在覆蓋盲區，或基本公共服務供給不足、分布不均，居民在面對養老、醫療、教育和住房等不確定支出時，往往傾向于增加“預防性儲蓄”，以應對潛在風險。這種行為雖然在個體層面屬于理性選擇，卻會在宏觀層面顯著抑制消費需求，削弱擴大內需和暢通國內大循環的效果。因此，需從制度層面持續健全社會安全網和基本公共服務體系，降低居民的風險預期和支出壓力。

健全社會安全網。需持續擴大養老、醫療、失業、工傷等社會保險的覆蓋范圍，重點解決農民工、靈活就業人員、新業態勞動者等群體，參保率較低、繳費不穩定、轉移接續不順暢等問題。通過完善靈活參保機制、推進全國統籌和信息系統互聯互通，降低制度性門檻，使更多勞動者能夠穩定、長期地納入社會保障體系。同時，需穩步提升城鄉居民基礎養老金標準，建立與經濟發展和物價水平相適應的動態調整機制，縮小城鄉之間、不同制度之間的保障水平差距，讓所有老年人都能享有更有尊嚴的基本生活保障。對社會保險體系難以完全覆蓋的困難群體，需強化社會救助和臨時救助的托底功能，完善最低生活保障、專項補貼和兜底保障銜接機制，實現“應保盡保、應救盡救”。

穩步推進基本公共服務均等化。通過持續加大財政投入和優化支出結構，推動教育、醫療、托育、養老和住房保障等公共服務，向基層、農村和人口流入地區傾斜，著力提升公共服務的可及性和服務質量。例如，切實保障農民工隨遷子女在流入地平等接受義務教育的權利，減少因學位緊張或收費差異帶來的額外家庭負擔；加快發展普惠性托育服務和社區養老服務，擴大托位和養老床位供給，緩解“一老一小”照護壓力；完善保障性住房體系，降低中低收入群體的居住成本。這些公共服務的改善，能夠直接減少居民在教育、醫療和照護方面的剛性支出，釋放更多可支配收入用于消費。

從更深層次看，社會安全網和公共服務供給本身，就是一種重要的“隱性收入”和再分配方式。通過財政支出替代居民個體支出，不僅能夠提高居民收入的實際購買力，而且能顯著提升其邊際消費傾向，增強消費的穩定性和持續性，為實施城鄉居民增收計劃提供堅實的制度保障。

實施城鄉居民增收計劃是一項系統工程，包括鮮明的戰略導向、堅實的經濟基礎以及完善的制度安排。在傳統投資驅動增長邊際效應遞減的背景下，通過提高居民收入水平、增強消費能力和人力資本積累，有助于推動發展方式轉型，夯實“投資于人”的戰略基礎。

“十五五”時期，實施城鄉居民增收計劃，需更加主動地與人口結構變化、數字經濟發展和社會保障體系完善相銜接。隨著人口老齡化加快和勞動力結構變化，增收政策需更加注重提升勞動參與質量和延長有效勞動供給。同時，數字技術和平臺經濟正在深刻重塑就業形態和收入來源，靈活就業、新業態就業不斷涌現，這要求政策更加重視技能提升、職業轉換支持和終身學習體系建設，增強勞動者適應技術變革的能力。通過完善公共培訓體系和均等化公共服務供給，推動居民增收方式由依賴結構性機會，即社會結構變遷和發展階段變化所帶來的“時代紅利”，向依托自身能力提升的轉變。

總體看來，只有在發展質量持續提升、制度安排更加公平、人的全面發展不斷推進的基礎上，城鄉居民增收才能形成穩定、可持續的機制。這不僅將為中國經濟長期穩定增長提供堅實支撐，而且將為促進社會公平、增強社會凝聚力和實現共同富裕目標注入持久動力。

【注釋】

①《國新辦舉行新聞發布會 介紹2025年國民經濟運行情況》，國新網，2026年1月19日。

②《中央經濟工作會議在北京舉行》，《人民日報》，2025年12月12日。

③《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》，《人民日報》，2025年10月29日。

④Ostry, J. D., Berg, A., & Tsangarides, C. G. (2014). "Redistribution, Inequality, and Growth". IMF Staff Discussion Note.

⑤國家發展改革委就業收入分配和消費司：《實施就業優先戰略 促進高質量充分就業》，國家發改委網站，2025年12月31日。

⑥張曉晶等，《中國國家資產負債表1978—2022》，北京：中國社會科學出版社，2024年。

責編/謝帥 美編/王夢雅

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