摘  要:橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想的關(guān)鍵制度創(chuàng)新，旨在通過(guò)重構(gòu)流域及生態(tài)功能區(qū)域間的權(quán)責(zé)利關(guān)系，激發(fā)生態(tài)保護(hù)內(nèi)生動(dòng)力，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。這一機(jī)制以“成本共擔(dān)、效益共享、合作共治”為重點(diǎn)，依托中央統(tǒng)籌與地方自主實(shí)踐相結(jié)合的頂層設(shè)計(jì)，在長(zhǎng)江、黃河等重點(diǎn)流域，以及赤水河、新安江等重點(diǎn)區(qū)域取得顯著成效。同時(shí)要看到，機(jī)制建設(shè)仍面臨補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)性不足、市場(chǎng)化機(jī)制發(fā)育不充分等難題。“十五五”時(shí)期，需縱深推進(jìn)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，確保覆蓋更全面、權(quán)責(zé)更清晰、方式更多樣、治理更高效，為全面推進(jìn)生態(tài)文明和美麗中國(guó)建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)制度保障。

關(guān)鍵詞:橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制  流域協(xié)同治理  生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)  制度創(chuàng)新

【中圖分類號(hào)】X321                       【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2026年3月12日，第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境法典》。編纂生態(tài)環(huán)境法典是以習(xí)近平同志為核心的黨中央部署的重大政治任務(wù)和立法任務(wù)。這部法律通過(guò)對(duì)現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律制度規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)整合、編訂纂修、集成升華，形成了一部以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想特別是習(xí)近平生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，具有中國(guó)特色、體現(xiàn)時(shí)代特點(diǎn)、反映人民意愿、系統(tǒng)規(guī)范協(xié)調(diào)的法典。生態(tài)環(huán)境法典共5編，各編依次為總則、污染防治、生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展、法律責(zé)任和附則。在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方面，生態(tài)環(huán)境法典對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹贫葯C(jī)制，包括財(cái)政縱向補(bǔ)償、地區(qū)間橫向補(bǔ)償、市場(chǎng)機(jī)制補(bǔ)償?shù)茸髁艘?guī)定。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度是生態(tài)文明制度體系的重要內(nèi)容，其關(guān)鍵在于運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)者與受益者之間的利益關(guān)系。2021年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見(jiàn)》，推動(dòng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革進(jìn)入系統(tǒng)深化階段。2024年6月，《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》正式施行，以行政法規(guī)形式，確立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作為“激勵(lì)性制度安排”的法律地位，明確其包含財(cái)政縱向補(bǔ)償、地區(qū)間橫向補(bǔ)償和市場(chǎng)機(jī)制補(bǔ)償?shù)热N機(jī)制。其中，橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是解決跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境外部性問(wèn)題，以及推動(dòng)區(qū)域協(xié)同共治的關(guān)鍵工具[1]。2025年5月，財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部等五部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），提出“推動(dòng)建立覆蓋更加全面、權(quán)責(zé)更加清晰、方式更加多元、治理更加高效的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”。[2]《意見(jiàn)》的出臺(tái)，是貫徹落實(shí)《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》，深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的具體行動(dòng)，也是對(duì)國(guó)家“江河戰(zhàn)略”的積極響應(yīng)，推動(dòng)我國(guó)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)從“地方多點(diǎn)探索”進(jìn)入“國(guó)家系統(tǒng)推進(jìn)、全面深化”的新階段。

我國(guó)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)成效與現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

經(jīng)過(guò)十余年的探索，特別是隨著《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》和《意見(jiàn)》的出臺(tái)，我國(guó)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)實(shí)現(xiàn)從局部試點(diǎn)到全面鋪開(kāi)，從自主探索到制度規(guī)范的歷史性跨越。對(duì)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)性審視，既要充分肯定其在改善環(huán)境、促進(jìn)協(xié)同方面取得的顯著實(shí)踐成效，又要直面其在推進(jìn)過(guò)程中暴露出的具體問(wèn)題，更要深刻認(rèn)識(shí)其背后的深層制度癥結(jié)與理論瓶頸。

實(shí)踐成效：從局部突破到體系初建。經(jīng)過(guò)持續(xù)探索，橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)在多個(gè)層面取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，為流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展注入新動(dòng)力。

重點(diǎn)流域協(xié)同治理格局初步形成，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量顯著改善。比如，2021年，河南與山東率先簽署省際補(bǔ)償協(xié)議[3]；2025年，河南與山西、陜西簽署協(xié)議，推動(dòng)黃河干流橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)現(xiàn)全域貫通，初步形成“保護(hù)責(zé)任共擔(dān)、流域上下游共治、生態(tài)效益共享”的治理格局。協(xié)議執(zhí)行效果明顯，自2021年山東、河南兩省簽署黃河流域首個(gè)省際橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議以來(lái)，山東累計(jì)向河南兌現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償金2.5億元[4]，有效激發(fā)上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)動(dòng)力，確保水質(zhì)達(dá)標(biāo)。又如，在長(zhǎng)江流域重要支流赤水河，云貴川三省通過(guò)跨省橫向補(bǔ)償機(jī)制開(kāi)展協(xié)同治理，使河流全域水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)到或優(yōu)于地表水Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，長(zhǎng)江上游超40%的珍稀特有魚(yú)類種群得以恢復(fù)[5]。再如，自2012年起，新安江流域皖浙兩省“水質(zhì)對(duì)賭”已持續(xù)多輪，跨省斷面水質(zhì)連續(xù)12年保持優(yōu)等，每年向千島湖輸送近70億立方米優(yōu)質(zhì)水[6]。

補(bǔ)償機(jī)制覆蓋面與資金規(guī)模迅速擴(kuò)大，制度化水平顯著提升。截至2025年6月，全國(guó)已建立30個(gè)跨省流域補(bǔ)償機(jī)制，江蘇、福建等省份已實(shí)現(xiàn)省內(nèi)重點(diǎn)流域全覆蓋[7]。中央與地方生態(tài)補(bǔ)償資金規(guī)模，已從早期的年均幾十億元躍升至近3000億元。[8]補(bǔ)償機(jī)制正從地方自主的“兩兩協(xié)商”向“中央統(tǒng)籌+地方自主”的“雙層治理”體系演進(jìn)[9]。對(duì)長(zhǎng)江、黃河干流，中央層面正著手建立統(tǒng)一的流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，依據(jù)斷面水質(zhì)變化統(tǒng)一核算省際資金劃撥，提升制度的公平性與執(zhí)行力。

探索多種補(bǔ)償方式，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑被進(jìn)一步拓寬。部分地區(qū)已突破單一的資金撥付模式，嘗試創(chuàng)新補(bǔ)償與發(fā)展的融合機(jī)制。比如，在新安江流域，安徽黃山市探索建設(shè)“生態(tài)美超市”，村民可用分類垃圾兌換生活用品，將環(huán)保行為轉(zhuǎn)化為實(shí)際收益[10]；又如，浙江麗水市等地系統(tǒng)性開(kāi)展生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值核算，并積極探索將其與生態(tài)信用、綠色信貸等金融工具掛鉤，為“綠水青山”的市場(chǎng)化定價(jià)與交易探路[11]。這些探索為將生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)：機(jī)制運(yùn)行中的突出堵點(diǎn)。我國(guó)縱深推進(jìn)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，取得較好成效。同時(shí)要看到，在推進(jìn)過(guò)程中，仍面臨一系列具體的操作性與機(jī)制性挑戰(zhàn)，在一定程度上制約政策效能的充分發(fā)揮。

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性有待提升，動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制需進(jìn)一步完善。現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多基于行政協(xié)商和政策考量，生態(tài)價(jià)值的科學(xué)核算基礎(chǔ)薄弱。補(bǔ)償通常聚焦于易監(jiān)測(cè)的水質(zhì)指標(biāo)，而對(duì)水源涵養(yǎng)、生物多樣性保護(hù)等生態(tài)系統(tǒng)整體服務(wù)功能考慮相對(duì)不足。例如，基于水質(zhì)類別，黃河流域部分協(xié)議雖已約定補(bǔ)償金額，但不同污染物的生態(tài)影響權(quán)重、上下游發(fā)展機(jī)會(huì)成本差異等因素尚未被完全納入核算體系。這種“碎片化”的核算方式易引發(fā)地區(qū)間爭(zhēng)議，且難以隨生態(tài)效益變化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平動(dòng)態(tài)調(diào)整，影響政策的長(zhǎng)期效率和公平性。

市場(chǎng)化、多樣化補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)仍處于探索階段，“造血”功能相對(duì)偏弱。當(dāng)前，橫向補(bǔ)償資金仍以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主導(dǎo)，市場(chǎng)化、社會(huì)化資金占比偏低，形成“財(cái)政單極支撐”的局面。由于規(guī)則不完善、流動(dòng)性不足，碳匯、水權(quán)、排污權(quán)等市場(chǎng)交易尚未形成規(guī)模效應(yīng)。同時(shí)，補(bǔ)償方式存在“重硬件建設(shè)、輕產(chǎn)業(yè)培育”的傾向，一些水源地補(bǔ)償資金多用于修建污水處理設(shè)施，而對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游等綠色產(chǎn)業(yè)的扶持力度不足，導(dǎo)致“輸血”未能有效轉(zhuǎn)化為“造血”，保護(hù)地群眾“守著綠水青山過(guò)窮日子”的現(xiàn)象依然存在，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的“最后一公里”尚未被完全打通。

跨區(qū)域協(xié)同治理的體制機(jī)制障礙有待破除。雖然部分省（市）已簽訂跨省流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，但跨省（市）的常態(tài)化、高效協(xié)同治理機(jī)制仍有待健全。監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)共享機(jī)制仍存在壁壘，長(zhǎng)江流域雖建有大量自動(dòng)監(jiān)測(cè)站，但跨省數(shù)據(jù)共享渠道仍不暢通。聯(lián)合執(zhí)法、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、規(guī)劃銜接等區(qū)域協(xié)作，仍然受制于行政區(qū)劃的藩籬。部分補(bǔ)償協(xié)議存在“簽約易、執(zhí)行難”問(wèn)題，缺乏強(qiáng)有力的履約監(jiān)督和爭(zhēng)議解決機(jī)制。

健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策建議

為應(yīng)對(duì)上述挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)“覆蓋更加全面、權(quán)責(zé)更加清晰、方式更加多樣、治理更加高效”的目標(biāo)，需從法治、市場(chǎng)、治理、技術(shù)等多維度著手，進(jìn)一步健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

強(qiáng)化法治與標(biāo)準(zhǔn)支撐。科學(xué)規(guī)范的制度體系是補(bǔ)償機(jī)制得以有效、可持續(xù)運(yùn)行的基石。針對(duì)當(dāng)前實(shí)踐中存在的補(bǔ)償依據(jù)模糊、標(biāo)準(zhǔn)協(xié)商主觀性強(qiáng)、區(qū)域間爭(zhēng)議較多等問(wèn)題，需從法治建設(shè)和完善標(biāo)準(zhǔn)體系兩端同步發(fā)力，為機(jī)制運(yùn)行提供清晰、穩(wěn)定、可預(yù)期的規(guī)則框架，提升其科學(xué)性與規(guī)范性，確保生態(tài)補(bǔ)償“有章可循、有據(jù)可依”。

加快《意見(jiàn)》配套細(xì)則的制定與落地。《意見(jiàn)》作為綜合性行政法規(guī)，需通過(guò)部門規(guī)章、地方性法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)予以細(xì)化。建議盡快出臺(tái)跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議示范文本，生態(tài)效益核算技術(shù)指南，以及補(bǔ)償資金績(jī)效管理辦法等，為地方實(shí)踐進(jìn)一步提供相對(duì)明確、統(tǒng)一的操作依據(jù)，縮小政策模糊空間。

構(gòu)建差異化的科學(xué)核算與動(dòng)態(tài)調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)體系。在國(guó)家層面，研發(fā)并推廣適用于不同流域、生態(tài)要素的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算方法與標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)該涵蓋多個(gè)領(lǐng)域，如直接保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值等。標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)建立動(dòng)態(tài)調(diào)整公式，該公式需與水質(zhì)改善幅度、生態(tài)服務(wù)功能提升水平、地區(qū)物價(jià)指數(shù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平掛鉤，并在一定實(shí)施期內(nèi)，如3—5年，開(kāi)展評(píng)估修訂。

健全多方協(xié)同的監(jiān)督考核與爭(zhēng)議解決法治機(jī)制。首先，建立跨部門、跨區(qū)域的“行政+司法+社會(huì)”多樣化監(jiān)督體系。強(qiáng)化審計(jì)、財(cái)政、生態(tài)環(huán)境等部門，對(duì)補(bǔ)償資金使用與生態(tài)保護(hù)成效的聯(lián)合督察與績(jī)效考核，并將結(jié)果納入地方政府生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核體系。同時(shí)，探索引入第三方獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，并依法推進(jìn)補(bǔ)償協(xié)議、考核結(jié)果的信息公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督。其次，構(gòu)建高效、權(quán)威的爭(zhēng)議解決法治路徑。鼓勵(lì)補(bǔ)償協(xié)議雙方約定明確的履約仲裁條款；對(duì)于跨省重大爭(zhēng)議，可探索由國(guó)家相關(guān)部門牽頭，建立專門的行政協(xié)調(diào)與裁決制度，或明確相關(guān)爭(zhēng)議的可訴性，引導(dǎo)其進(jìn)入司法程序，通過(guò)行政訴訟或環(huán)境民事公益訴訟等方式依法定分止?fàn)帲运痉ü帕ΡＵ蠀f(xié)議的嚴(yán)肅性與執(zhí)行力。

創(chuàng)新多樣化補(bǔ)償模式。當(dāng)前，以財(cái)政資金為主導(dǎo)的“輸血式”補(bǔ)償模式雖發(fā)揮基礎(chǔ)性支撐作用，但其可持續(xù)性與激勵(lì)效能的提升正面臨一定的挑戰(zhàn)。單純依靠政府間的資金轉(zhuǎn)移，難以充分發(fā)揮市場(chǎng)與社會(huì)力量的作用，無(wú)法從根本上破解保護(hù)地區(qū)發(fā)展能力不足的困境。因此，縱深推進(jìn)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，關(guān)鍵在于推動(dòng)補(bǔ)償模式從“輸血式”向“造血式”轉(zhuǎn)變。這要求我們超越單一的資金給付思維，著力構(gòu)建一個(gè)集資金渠道多樣化、補(bǔ)償方式產(chǎn)業(yè)化、價(jià)值實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化于一體的綜合性政策工具箱，系統(tǒng)性打通“綠水青山”向“金山銀山”的轉(zhuǎn)化通道，讓生態(tài)保護(hù)者在切實(shí)獲益中形成內(nèi)生的、可持續(xù)的保護(hù)動(dòng)力。

在資金渠道多樣化方面，在發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)作用的同時(shí)，大力拓展市場(chǎng)化渠道。設(shè)立國(guó)家及區(qū)域?qū)用娴纳鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償綠色發(fā)展基金，以政府資金為種子，吸引社會(huì)資本投入。完善和推廣水權(quán)、排污權(quán)、碳匯權(quán)益交易，建立統(tǒng)一的交易平臺(tái)和清晰的產(chǎn)權(quán)規(guī)則。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新綠色信貸、綠色債券、生態(tài)保險(xiǎn)等產(chǎn)品，對(duì)參與補(bǔ)償項(xiàng)目的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠。

在補(bǔ)償方式產(chǎn)業(yè)化方面，將補(bǔ)償資金與培育地方綠色產(chǎn)業(yè)深度融合。大力推廣“資金補(bǔ)償+產(chǎn)業(yè)園區(qū)共建”模式，支持受益地區(qū)與保護(hù)地區(qū)在保護(hù)地外圍合建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，通過(guò)稅收分成、產(chǎn)值分享反哺保護(hù)地區(qū)。積極探索“技術(shù)補(bǔ)償+人才支持”模式，受益地區(qū)向保護(hù)地區(qū)輸送環(huán)保技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)人才，提升其綠色發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

在推動(dòng)價(jià)值市場(chǎng)化方面，建立健全統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證、標(biāo)識(shí)體系，擴(kuò)大政府綠色采購(gòu)范圍，優(yōu)先采購(gòu)來(lái)自重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品。鼓勵(lì)開(kāi)展“生態(tài)標(biāo)簽”認(rèn)證，讓優(yōu)質(zhì)水、綠色農(nóng)產(chǎn)品等獲得市場(chǎng)溢價(jià)，使保護(hù)者直接從市場(chǎng)交易中獲益。

完善全流域協(xié)同治理體系。要從根本上解決“上游保護(hù)、下游受益”的權(quán)責(zé)不對(duì)等問(wèn)題，必須打破各管一段的“行政區(qū)治理”模式，在整個(gè)流域范圍內(nèi)形成合力，構(gòu)建一體化的協(xié)同治理體系，改變目前各地各自商議、缺乏約束力的松散合作模式。建議在長(zhǎng)江、黃河等重要流域，由中央牽頭，聯(lián)合相關(guān)省份，成立高規(guī)格的流域協(xié)同治理委員會(huì)。由委員會(huì)統(tǒng)一制定全流域的環(huán)保規(guī)劃和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，裁判跨省糾紛，監(jiān)督各方履行保護(hù)承諾。同時(shí)，可效仿國(guó)際河流管理經(jīng)驗(yàn)，由各省相關(guān)負(fù)責(zé)人定期開(kāi)會(huì)決策，并設(shè)立常駐辦公室和專業(yè)小組，處理具體事務(wù)，確保保護(hù)責(zé)任真正落地。

深化日常工作的協(xié)同配合，做到生態(tài)環(huán)境共管共護(hù)。在統(tǒng)一機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下，將協(xié)作落實(shí)到具體行動(dòng)中。首先，全面推行聯(lián)合河湖長(zhǎng)制，對(duì)跨界的河流湖泊，相關(guān)地區(qū)共同巡邏、監(jiān)測(cè)、執(zhí)法，將各地方分段負(fù)責(zé)發(fā)展為各地方共同擔(dān)當(dāng)。其次，建設(shè)全流域統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)平臺(tái)，做到監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享，打破“數(shù)據(jù)孤島”，使補(bǔ)償考核和環(huán)境治理有據(jù)可依。再次，制定全流域統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和排污標(biāo)準(zhǔn)，防止污染企業(yè)向保護(hù)地區(qū)轉(zhuǎn)移，避免環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)“向低看齊”，為整個(gè)流域的綠色發(fā)展劃出明確底線。

健全法治體系、加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同，為地方合作提供堅(jiān)實(shí)保障。一方面，在國(guó)家層面，設(shè)立由生態(tài)環(huán)境、財(cái)政、水利等多部門構(gòu)成的部際聯(lián)席會(huì)議，通過(guò)定期統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)政策，形成對(duì)各地區(qū)各部門具有約束力的決定。另一方面，推動(dòng)制定具有法律效力的流域整體保護(hù)規(guī)劃，確保各地發(fā)展規(guī)劃與之銜接。同時(shí)，發(fā)布全流域統(tǒng)一的禁止和限制活動(dòng)清單，明確空間管制要求，劃定禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域與限制開(kāi)發(fā)活動(dòng)。完善跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法和司法協(xié)作，對(duì)重大的、跨流域的生態(tài)環(huán)境案件，實(shí)行統(tǒng)一調(diào)查、聯(lián)合處理，以最嚴(yán)格的法治保障確保協(xié)同治理落地見(jiàn)效。

強(qiáng)化科技與數(shù)據(jù)賦能。面對(duì)復(fù)雜的流域環(huán)境和跨區(qū)域合作需求，傳統(tǒng)人工管理方式已不再適用。在數(shù)字時(shí)代，需借助現(xiàn)代信息技術(shù)，建設(shè)智慧平臺(tái)、研發(fā)關(guān)鍵評(píng)估方法、用好數(shù)據(jù)資源，從而提升補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性，使協(xié)議執(zhí)行的過(guò)程可監(jiān)督、生態(tài)保護(hù)成效可評(píng)估，推動(dòng)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制更加智能化、精細(xì)化。

搭建“智慧大腦”平臺(tái)，推動(dòng)管理工作在線協(xié)同。關(guān)鍵是建設(shè)和升級(jí)不同層級(jí)的生態(tài)補(bǔ)償管理平臺(tái)。該平臺(tái)不只用于發(fā)布信息，而需被作為“智慧大腦”，打通、整合協(xié)議管理、資金撥付、水質(zhì)監(jiān)控、效果評(píng)估、公眾監(jiān)督等環(huán)節(jié)。其一，用技術(shù)保障流程公正透明。利用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)協(xié)議簽訂、考核全程線上留痕、自動(dòng)核對(duì)，確保資金流向可追溯、公開(kāi)透明。其二，用數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控。建議平臺(tái)接入全流域監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)各補(bǔ)償斷面的水質(zhì)、水量等關(guān)鍵指標(biāo)，出現(xiàn)異常開(kāi)啟自動(dòng)預(yù)警功能。推動(dòng)該平臺(tái)成為集業(yè)務(wù)協(xié)同、動(dòng)態(tài)監(jiān)管、決策支持、公眾參與于一體的指揮中心，使相關(guān)保護(hù)補(bǔ)償工作看得見(jiàn)、管得住、查得清。

攻克關(guān)鍵技術(shù)難題，促使評(píng)估核算更科學(xué)。補(bǔ)償工作是否公平合理，關(guān)鍵在于衡量生態(tài)價(jià)值的技術(shù)是否精準(zhǔn)。為此，需加大研究投入，解決三個(gè)關(guān)鍵難題。其一，提升監(jiān)測(cè)能力，積極發(fā)展更先進(jìn)的水生態(tài)監(jiān)測(cè)、污染溯源、生物多樣性快速調(diào)查等技術(shù)，為準(zhǔn)確評(píng)估生態(tài)保護(hù)效果提供可靠的“尺子”。其二，算清“生態(tài)賬”，重點(diǎn)建立和完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算標(biāo)準(zhǔn)和方法，特別是對(duì)森林碳匯、濕地凈化等復(fù)雜生態(tài)功能進(jìn)行科學(xué)量化。其三，前瞻性研究大氣污染、森林變化等其他生態(tài)要素的跨區(qū)域補(bǔ)償方法和技術(shù)，為未來(lái)擴(kuò)大補(bǔ)償范圍做好技術(shù)儲(chǔ)備。

用好數(shù)據(jù)資源，讓管理決策更智能。收集數(shù)據(jù)、研發(fā)技術(shù)的關(guān)鍵在于應(yīng)用，讓數(shù)據(jù)真正產(chǎn)生價(jià)值。其一，打通數(shù)據(jù)“煙囪”，在智慧平臺(tái)上建立綜合數(shù)據(jù)庫(kù)，融合氣象、水文、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等不同部門數(shù)據(jù)，形成完整的流域生態(tài)畫像。其二，開(kāi)發(fā)預(yù)測(cè)預(yù)警模型，預(yù)測(cè)水質(zhì)變化，快速鎖定污染來(lái)源，實(shí)現(xiàn)事前預(yù)防；開(kāi)發(fā)效益評(píng)估模型，動(dòng)態(tài)分析補(bǔ)償資金所產(chǎn)生的具體生態(tài)收益，為調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提供直接依據(jù)；搭建發(fā)展評(píng)估系統(tǒng)，結(jié)合生態(tài)價(jià)值和產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)，為尋找合適的補(bǔ)償項(xiàng)目提供選址和規(guī)劃建議。通過(guò)深度挖掘數(shù)據(jù)資源，推動(dòng)管理工作從事后補(bǔ)救轉(zhuǎn)向事前預(yù)測(cè)，從“大概率”轉(zhuǎn)向“精準(zhǔn)施策”，讓科技真正成為提升生態(tài)補(bǔ)償效果的強(qiáng)大引擎。

結(jié)語(yǔ)

橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是我國(guó)在生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中一項(xiàng)制度創(chuàng)新，借助經(jīng)濟(jì)杠桿，巧妙地將“流域生命共同體”的系統(tǒng)觀念轉(zhuǎn)化為“成本共擔(dān)、效益共享”的實(shí)踐行動(dòng)，為破解跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理難題提供了中國(guó)方案。“十五五”時(shí)期，持續(xù)健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，需堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，將其置于美麗中國(guó)建設(shè)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的大局中統(tǒng)籌謀劃；堅(jiān)持法治思維，以《意見(jiàn)》為基礎(chǔ)，不斷完善配套制度；堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向，不斷探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的多種路徑；堅(jiān)持協(xié)同共治，著力構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、激勵(lì)相容的流域治理共同體。只有如此，才能真正讓生態(tài)保護(hù)地“不吃虧、能受益”，讓生態(tài)受益地“履責(zé)任、善補(bǔ)償”，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的有機(jī)統(tǒng)一，為全面推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)提供制度保障。

【本文作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院習(xí)近平生態(tài)文明思想研究中心秘書長(zhǎng)、研究員】

注釋略

責(zé)編：?jiǎn)?nbsp;寧／美編：石 玉