摘  要:我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向提質增效為主的階段。縣城作為“城尾鄉頭”的重要連接紐帶，在優化現代化城市體系、促進城鄉融合發展中的戰略地位愈發凸顯。當前，縣城發展面臨要素資源被虹吸、產業功能“低端鎖定”、公共服務供給與人口需求錯位、治理能力水平不足等結構性困境，亟需聚焦特色化、專業化發展路徑，充分發揮其在生態環境品質、生活成本、社會治理等方面的比較優勢，實現高質量發展。

關鍵詞:新型城鎮化  縣城  區域協調發展

【中圖分類號】C916                       【文獻標識碼】A

習近平總書記指出：“更好發揮縣城連接城市、帶動鄉村作用，率先在縣域內實現城鄉融合發展。”[1]今年政府工作報告指出，“深入推進以人為本的新型城鎮化”，“優化縣域基礎設施布局和公共資源配置，發展縣域特色產業，推動縣域經濟高質量發展”。[2]縣城是推進城鄉融合發展的關鍵支撐，在優化發展空間格局上具有重要作用。立足各地資源稟賦和產業基礎，引導縣城走特色化、專業化發展路徑，既順應縣域經濟高質量發展的內在要求，又為因地制宜培育專業功能縣城、推動“小而美、小而專”的特色縣城不斷涌現[3]，提供堅實支撐。

落實城鄉融合、擴大內需戰略的重大決策部署

縣城是縣域的政治中心、經濟中心、文化中心和交通中心，縣城強，縣域則強。[4]從歷史縱深來看，縣是幾千年來我國行政層級中最基礎、最重要與最穩定的基本單元。作為國家城市體系中的重要一環，縣城是承接中心城市功能外溢、吸引鄉村轉移人口就近城鎮化、帶動城鄉融合發展的重要載體。20世紀90年代末以來，我國城鎮化經歷了以大城市、特大城市為引擎的快速發展階段。在取得顯著成就的同時，也積累了結構性矛盾：人口和產業過度向中心城市集聚、交通擁堵、環境負荷加重等“大城市病”日益凸顯。在這一背景下，位于城鄉之間且兼具城鄉優勢的縣城，其角色與作用就顯得越發重要。

從國際城鎮化演進規律看，成熟的城市體系通常呈現多中心、網絡化格局，大城市（中心城市）與中小城市各司其職、錯位發展，中小城市憑借特色化、專業化優勢，成為城市體系中承上啟下的功能節點，在疏解中心城市壓力、促進區域協調發展方面發揮著不可替代的作用。當前，我國城鎮化正由快速增長期轉向穩定發展期，城市發展也從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。在這一轉型關口，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設、促進縣城高質量發展，既是優化城市體系布局的關鍵舉措，又是順應城鎮化發展規律的必然選擇。

近年來，國家將縣城和縣域經濟高質量發展擺在突出位置，提出推進以縣城為重要載體的城鎮化建設方略。2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，對縣城建設的指導思想、工作要求及其發展目標作出部署。2025年7月召開的中央城市工作會議，進一步明確縣城在優化現代化城市體系和促進城鄉融合發展中的功能定位。近日正式發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》進一步為聚焦縣城及縣域、精準有力推進新型城鎮化建設，指明方向路徑。由此可見，深入推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，不僅是構建優勢互補、空間集聚、協調發展的現代化城市體系的關鍵一環，而且是新形勢下落實城鄉融合、擴大內需戰略的重大決策部署。

建設“小而美、小而專”的特色縣城

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》提出：“分類推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。”[5]這一重要部署，深刻闡明縣城在新型城鎮化戰略中的功能定位，為構建新型工農城鄉關系指明方向。回顧我國城鎮化歷程，以往發展重心較多偏向大城市與特大城市，形成非均衡的發展格局。資源要素過度向中心城市集聚，對縣城這一重要節點的戰略支撐相對不足，導致其在推動新型城鎮化建設與促進城鄉融合發展中的關鍵作用難以有效發揮。 

要素集聚乏力，中心城市對縣城虹吸效應較強。縣城集聚效應偏弱，是縣域經濟發展滯后的重要原因。相較于中心城市，多數縣城人口規模與經濟體量有限、基礎設施與公共服務質量不高，難以形成強大的要素集聚力和產業承載力，在城市體系競爭中處于相對不利的地位。此外，在我國的行政管理體制中，一個城市所具有的發展自主性、獲取資源的能力往往與其行政層級密切相關，層級更高的城市可以通過行政手段促使更多稀缺資源向自身集聚，并對周邊城市產生顯著的虹吸效應[6]。在此環境中，縣城往往處于相對弱勢的地位，加劇其獲取各種發展要素的難度。

產業功能偏低，同質化和空心化問題交織。產業是經濟高質量發展的動力支撐，縣城是承載縣域產業發展的重要載體。長期以來，我國部分縣域經濟面臨“低端鎖定”的困境，縣域經濟發展依靠資源要素的粗放投入，缺乏創新與效率驅動，發展后勁不足。由于產業鏈條短、價值低，缺乏高效益型和創新型項目，對人才吸引力和地方經濟貢獻度相對較低，導致縣城產業低端化、空心化現象突出，缺乏競爭力與可持續發展能力，甚至陷入“留不住人”的現實困境。

綜合財力有限，保基本運轉擠占發展空間。縣級財政基礎相對薄弱，是當前推進城鄉融合發展必須正視的問題。有的地區縣級財政自給率偏低，主要依賴上級財政轉移支付，在經濟總量和財政創造能力方面處于弱勢。在這種情況下，縣城用于公共服務、城市建設與維護的費用較為緊張，更無力支持促進發展能級提升的重大項目。

優質公共服務供給相對不足，綜合環境影響產業與人才吸引力。一方面，公共服務體系尚不完善，基礎設施承載能力偏弱，教育、醫療等優質資源供給不足，與人民群眾對美好生活的向往相比仍有差距。另一方面，縣域治理現代化水平有待提高。有的地區的“熟人社會”觀念較深，規則意識和公平理念有待強化；面對數字治理新趨勢，有的縣城在運用智能化手段提升管理效能、優化服務供給方面還存在短板。這不僅直接影響縣城的吸引力與競爭力，而且使得縣城人口進一步向中心城市外流。

由上述分析可見，在現代化城市體系建設過程中，面對城市間激烈的發展競爭，縣城不應也無法復制大城市、特大城市的發展模式。縣城若盲目追求“大而全”的綜合性功能，往往容易陷入同質化競爭與低水平重復的困局。鑒于此，縣城應在“小而美、小而專”的發展路徑上重點發力，找到其比較優勢。

小而美：打造品質宜居的“溫情城市”。打造舒適便利的宜居縣城，既是增進民生福祉、滿足人民群眾對美好生活向往的出發點與落腳點，又是厚植發展優勢、提升區域綜合競爭力的關鍵突破口。當前，我國城市發展所處的歷史方位已發生深刻變化，正處在從大規模增量擴張向存量提質增效轉型的關鍵時期。在這一進程中，人民群眾的需求結構也在持續升級，對生活品質的追求日益凸顯。縣城作為城鄉融合發展的重要載體，必須立足實際、順應大勢，堅持以人民為中心的發展思想，走特色化、品質化的發展路徑，將“小而美”的理念貫穿于規劃建設管理全過程，實現從追求規模擴張向提升功能品質的轉變。發揮縣城綜合成本低、社會溫暖、宜居宜業等比較優勢，努力塑造高品質的宜居城市環境，提升縣城的吸引力與綜合競爭力，讓縣城成為“連城接鄉”的美好家園。

小而專：聚力特色化的功能發展路徑。對于諸多縣城而言，走功能特色化、產業專業化的發展路徑，是規避縣城經濟“小、散、弱”短板的重要舉措，也是重塑縣域經濟內生動能、提升自身經濟實力的關鍵保障。當前，全球產業鏈、供應鏈與創新鏈加速重構，新一輪科技革命和產業變革深入發展，信息網絡和數字技術的普及應用，有效突破地理空間對經濟活動的傳統制約。在這一背景下，許多縣城立足自身資源稟賦和特色優勢，更加便捷地融入全國乃至全球的產業分工體系，在專業化分工中找準定位、擴大優勢，為縣域經濟高質量發展注入新動能。縣城產業發展需充分依托本地資源、發揮本地優勢，聚焦“小而專”的戰略導向，不求全面求特色。找準功能定位、聚焦特色化發展方向并深耕專業化細分領域，推動產業能級提升，讓縣城成為更大區域產業分工網絡中不可或缺的重要節點。

探索縣城特色化、專業化發展路徑

當前，我國縣城發展正處于從規模擴張向內涵提質轉型的關鍵時期，我國發展的內外部環境、階段性特征，以及人民群眾的期待都發生深刻變化。面對新形勢新要求，縣城發展必須主動識變、應變、求變，加快轉變傳統發展方式，走出一條不同于傳統大城市、超大城市的高質量發展路徑。廣大縣城需立足各自的資源稟賦與比較優勢，堅定走“小而美、小而專”的差異化路子，以專業化功能確立產業競爭優勢，以宜人空間尺度重塑城市品質，以品質環境彰顯人本幸福，以精細化治理提升社會溫度。

以專業化確立競爭優勢。立足本土資源稟賦和產業基礎，因地制宜、集中資源發展具有屬地特色的產業，是破解縣城要素集聚與產業發展困境的關鍵舉措，也是釋放縣城發展潛力、提升發展能級的有力支撐。縣城培育專業化產業功能，需要明確自身特色并建設完備的產業鏈，推動產業在地化、規模化、創新化發展，進而在大區域中形成競爭優勢和品牌效應。例如，浙江義烏從一座縣級小城到“一帶一路”重要節點城市，聚焦發展以小商品流通為主的特色商貿產業，不斷積累資本、擴大產業規模，進而將集聚的人力和資本作為制造業發展的要素支撐，推動縣城產業結構優化和商貿產業鏈的持續完善。隨著全球數字貿易的蓬勃發展，義烏加大在品牌建設和數字化轉型方面的創新舉措，推動小商品貿易的數字化、智能化轉型，帶動本地中小微企業接軌國際市場、參與全球分工，進一步將義烏建成數字化時代的“世界超市”，確立其在全球產業體系中的獨特競爭優勢。[7]

以美譽度吸引發展要素。我國幅員遼闊，自然稟賦優越，人文底蘊深厚，許多縣城在自然環境、歷史文化、空間形態、社會生活等多方面綜合作用下，形成獨特的城市形象與文化氣質。充分挖掘縣城在自然、文化、空間等方面的獨特資源，在保護現有資源的基礎上營造特色風貌，培育具有辨識度的文旅品牌，持續提升縣城美譽度和影響力。以此為抓手，將資源優勢轉化為發展優勢，這是以美譽度吸引發展要素的關鍵所在。例如，江蘇溧陽坐擁美麗的山水資源，20世紀90年代初就開始進行文旅開發并塑造了著名的“天目湖”旅游品牌。憑借生態優勢及文旅帶來的知名度、美譽度，近年來溧陽加速吸引人才、技術與產業集聚，推動中國科學院長三角物理研究中心等14家重大科創平臺的落地，并吸引超過100家新能源動力電池上下游企業，成為國內配套最完善的動力電池產業基地，成功實現從“美麗風景”向“美麗經濟”的轉化提升。

以品質環境彰顯人本幸福。生態環境綠色化、公共服務品質化，是充分發揮縣城宜居宜業比較優勢的重要保障。縣城應堅持品質化發展理念，不斷提升生態環境質量，塑造以人為本的宜人生活環境，構建人、城、自然和諧共生的空間格局；不斷完善公共設施與服務水平，從而推動人口吸引力、發展集聚力的雙提升。例如，江蘇宜興地處自然環境優美、歷史文化底蘊深厚的太湖之濱，多年來通過系統性實踐將生態人文優勢轉化為發展優勢，形成一套完整可復制的縣域環境品質化與人本幸福發展模式。堅持生態優先、綠色發展理念，持續開展水體生態修復工作，騰退小型化工企業，轉而發展集成電路、新能源等戰略性新興產業；踐行以人民為中心的發展思想，通過建設高質量綜合交通網絡、引進優質教育資源、提升基層醫療服務水平等方式，不斷提高縣城公共服務供給水平和生活品質，實現“宜居宜業”與“興產聚人”兩手抓。

以精細治理提升社會溫度。完成從傳統管理向現代治理的系統性轉變，既是縣城在資源有限條件下實現精準突破的有效手段，又是縣城留住人才、留住企業、保持競爭力的關鍵舉措。縣城需要實現從“粗放式管理”到“精細化治理”的深刻轉型，精準聚焦需求、數字化賦能和體制機制創新，提升基層治理的精細化水平和服務能力；依托共建共治共享平臺推動多樣協同治理，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感，打造充滿社會溫度的縣城。例如，浙江德清作為全國首個全域數字化治理試驗區，通過探索“數字城鄉一張圖”等整體智治新模式，構建“精準識別—智能分析—高效響應—持續優化”的精細化服務體系，實現對多種群體訴求的精準捕捉與快速響應；通過“輪值局長”“信訪超市”等機制創新，構建共建共治共享的協同治理平臺，讓人民群眾從基層治理的旁觀者變成參與者，進而提升全民對治理成果的認同感和主動維護意識。

【本文作者為南京大學建筑與城市規劃學院教授、空間規劃研究中心主任；本文系國家社科基金重大項目“中國城市轉型發展的動力與機制研究”（項目編號：24&ZD148）階段性成果】

注釋略

責編：賈娜／美編：石 玉