【摘要】我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，高質量的人居環境已成為城鎮化高質量發展的重要內容。隨著人們對居住環境的要求不斷提升，優質的人居環境將成為吸引鄉城流動人口向縣城集聚的持續動力。以縣城為重要載體的城鎮化建設，有利于降低農村人口融入城鎮的成本和障礙。為此，需提高縣城的公共服務與基礎設施水平，以優質的公共服務、人居環境吸引鄉城流動人口向縣城集聚，促進縣城高質量發展。

【關鍵詞】人居環境 流動人口 城市更新 城鎮化 縣城

【中圖分類號】D669 【文獻標識碼】A

2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，為縣城發展指明方向。2025年7月，中央城市工作會議提出的重點任務中要求“分類推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”。包括縣城在內的縣域發展，在國家戰略中具有重要地位。

我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，高質量的人居環境已成為城鎮化高質量發展的重要內容，要求優化城市生態、生產、生活空間，建設宜居宜業的生態城市和低碳城市。人居環境的改善對提高人口遷移流動具有積極效應。在中國的人口流動格局中，鄉城流動一直占據著重要地位。相比大城市，縣城以其較低的生活成本、熟悉的文化氛圍和難以割舍的社會網絡，對鄉城流動人口展現出特有的吸引力。為此，需提高縣城的公共服務與基礎設施水平，以優質的公共服務、人居環境吸引鄉城流動人口集聚，促進縣城高質量發展。

人居環境的關鍵要素

人——人居環境的主體要素

流動人口：日益活躍，以鄉城流動為主，省內流動增加。中國人口流動呈現出日益活躍的狀態。中國流動人口總量，從2000年第五次全國人口普查時的1.21億人，增加到2010年第六次全國人口普查時的2.21億人，再增加到2020年第七次全國人口普查時的3.76億人。流動人口占全國人口的比重，由2000年的9.6%，上升到2010年的16.5%，再上升到2020年的26.6%。鄉城流動人口占流動人口的大多數。作為鄉城流動人口主體的農民工，已成為龐大的社會群體。全國農民工總量從2008年的2.25億人增加到2024年的3億人；農民工占全國總人口的比重從2008年的17.0%增加到2024年的21.3%。從鄉城人口流動范圍來看，省內流動持續增加，就近城鎮化趨勢顯現。在外出農民工中，跨省流動的占比從2008年的53.3%持續降至2023年的38.2%，而省內流動的占比從2008年的46.7%持續增至2023年的61.8%。

縣城人口：縣城平均人口規模加大，縣域城鎮化水平提高。廣義的縣域包括地級及以上城市位于遠郊的市轄區、縣級市，也包括縣、自治縣、旗、自治旗、縣級的特區和林區；狹義的縣域則不包括地級及以上城市位于遠郊的市轄區、縣級市，只包括縣、自治縣、旗、自治旗、縣級的特區和林區。廣義縣域的數量變化不大，狹義縣域的數量由于“撤縣設區”“撤縣建市”等原因，個數明顯減少。而縣城的平均人口規模有所擴大。《中國縣域統計年鑒》的統計口徑是廣義縣域，而《中國城鄉建設統計年鑒》的統計口徑是狹義縣域。根據《中國城鄉建設統計年鑒》數據計算，2008年全國縣城平均人口規模為7.97萬人，2022年全國縣城平均人口規模為10.54萬人。在狹義的縣域概念下，縣域城鎮化率可以用縣城人口與縣域人口之比來衡量。縣域城鎮化率由2006年的16.1%上升到2022年的24.0%，這一方面有人口從農村向縣城遷移流動的原因，另一方面有縣域人口減少導致分母減小，從而使城鎮化率提升的原因。

鄉城流動人口：家庭式遷移增多，隨遷子女入學率提升。農民工中女性農民工和有配偶的農民工占比增加，說明遷移主體由單人務工遷移向家庭整體遷移轉變。女性農民工的占比不斷提升，全部農民工中，女性農民工的占比由2010年的34.9%上升到2023年的37.3%，其中，外出農民工中女性的占比較小，而本地農民工中女性農民工占比較大且持續增加。本地農民工中，女性的占比更是從2010年的35.8%增加到2023年的43.0%。同時，全部農民工中，有配偶的農民工占比由2015年的76.4%上升到2023年的81.4%。鄉城流動的農民工隨遷子女入學率明顯提升。進城農民工家庭中，3—5歲隨遷兒童入園率（含學前班）從2016年的82.7%提高至2023年的90.9%，其中，入園兒童在公辦幼兒園的比例從2016年的25.4%提高至2023年的42.3%；小學階段隨遷兒童在公辦學校就讀的比例，從2016年的81.8%提高至2023年的90.1%；初中階段隨遷兒童在公辦學校就讀的比例，從2016年的83.2%提高至2023年的91.0%。

房——人居環境的基礎要素

城鄉住房概況：住房需更新改造，村鎮人均住房建筑面積大于城市。根據“七普”數據，2020年全國家庭戶人均住房建筑面積為41.76平方米/人，其中，城市人均住房建筑面積為36.52平方米/人，鎮人均住房建筑面積為42.29平方米/人，鄉村人均住房建筑面積為46.80平方米/人。根據2020年“七普”數據，建成時間在2000年以前的住房約占全部存量住房的三分之一，包括縣級市在內的城市和包括縣城（城關鎮）在內的鎮，2000年以前建成的住房面積均在27%以上（見表1），城市和鎮至少有2421萬間、8.05億平方米的住房房齡超過20年。“七普”數據還顯示，城市和鎮的居住在高層（8-33層）和超高層（34層及以上）的家庭戶占比合計分別為37.0%、15.9%，城市和鎮的住房所在建筑有電梯的家庭戶占比分別為36.7%、17.4%。可見，城市和鎮居住在高層、超高層的家庭戶占比與住房所在建筑有電梯的家庭戶占比基本持平。

鄉城流動人口家庭住房：在農村普遍擁有宅基地，在縣城購房較多。鄉城流動人口家庭在農村老家普遍擁有一處宅基地，擁有兩處及以上的也占有相當比例。從宅基地上住房的使用現狀來看，由家人或親朋居住的較多，但住房空置比例約為三分之一。2018年—2019年，中國社會科學院對北京、成都、青島等地農民工的問卷調查數據顯示，目前農村老家宅基地上建的房子，由家人居住的占66.5%，空置的占28.8%，由親戚朋友、房客居住等其他情況的占比不到5%。鄉城流動人口家庭在老家附近縣城等非流入城鎮購房的情況多，甚至超過在流入城鎮的購房比例。2016年原國家衛生計生委流動人口動態監測數據顯示，農業戶籍流動人口中，有16.7%在流入城鎮購買了住房，27.0%在戶籍地及附近購買了住房，還有2.1%在其他地方購買了住房。2018年—2019年，中國社會科學院對北京、成都、青島等地農民工的問卷調查數據顯示，在非流入城鎮購房的農民工中，在老家附近城鎮購房的占68.1%，在自己工作城市周邊城鎮購房的占21.8%，在子女流入城鎮購房的占3.0%，在其他城鎮購房的占7.1%。

環境——人居環境的關系要素

人地關系：縣城人口密度較低，人居環境發展具有一定優勢。與建制鎮相比，縣城人口密度與城區人口密度更為接近；與城區人口密度相比，縣城人口密度則更具有人居環境優化的基礎條件（見表2）。鑒于數據的可比性，人口密度中的土地面積采用的是建成區面積，利用《中國城鄉建設統計年鑒》數據計算，城區人口密度=（城區人口+城區暫住人口）/城區的建成區面積，縣城人口密度=（縣城人口+縣城暫住人口）/縣城的建成區面積，建制鎮人口密度=（建制鎮建成區戶籍人口+建制鎮建成區暫住人口）/建制鎮的建成區面積。2022年，城區人口密度為8871人/平方公里，縣城人口密度為7401人/平方公里，建制鎮人口密度為3753人/平方公里。

經濟環境：縣域地區生產總值的全國占比總體下降，財政收支面臨一定壓力。從總體經濟環境來看，縣域經濟占全國的比重有所下降，近年來相對穩定。從《中國縣域統計年鑒》數據來看，2013年—2022年，國內生產總值縣域占全國的比重從2013年的57.0%降至2022年的49.9%。但是縣域一般公共預算收支缺口增大，2013年地方一般公共預算支出是地方一般公共預算收入的1.87倍，2022年地方一般公共預算支出已經達到地方一般公共預算收入的2.73倍。這反映出縣域面臨較大的財政壓力。

基礎設施：縣城與城市的差距快速減小，部分甚至超過城市。從基礎設施條件來看，縣城與城市的市政公用設施差距快速減小，部分市政公用設施條件甚至超過城市。《中國城鄉建設統計年鑒》數據顯示，城市與縣城的供水普及率、污水處理率均達到97%以上，到2023年城市與縣城的差距只有約一個百分點；在人均道路面積、每萬人擁有公廁的指標上，縣城的條件已經超過城市；建成區綠化覆蓋率、建成區綠地率、燃氣普及率方面，縣城的條件與城市的差距稍大，相差約3—6個百分點。

公共服務：教育對縣域城鎮化的驅動作用減弱，醫療條件不斷改善。根據“六普”與“七普”數據分析，絕大多數縣各學段學齡人口數量變化均呈現出“先升后降”趨勢。從《中國縣域統計年鑒》數據來看，2013年—2022年縣域普通中學和小學在校學生人數總體呈現出增長的趨勢，但從2020年開始縣域小學在校學生人數開始減少。在人口負增長的宏觀背景下，縣域的中學生人數預計也將呈現下降態勢。教育驅動下的縣域城鎮化動力減弱，而縣域醫療條件則持續改善。縣域醫療衛生機構床位從2000年的155.21萬張增加到2022年的540.00萬張，縣域醫療衛生機構床位數占全國的比例也從2000年的48.9%提高到2022年的55.4%。按戶籍人口計算，縣域每千人醫療衛生機構床位數從2013年的3.19張增加到 2022年的5.27張，增幅達到65.1%。

縣城人居環境面臨的問題與挑戰

當前縣城人居環境面臨的挑戰主要集中在人口、土地、住房、基礎設施、公共服務等方面。這些問題不僅阻礙人居環境的優化，也制約縣城的經濟社會發展，不利于以縣城為重要載體的城鎮化建設。

人口規模與人口結構的變化，導致人居環境改善的基底變動較大。縣城人居環境的改善面臨不少挑戰，其中人口規模與人口結構的變化是關鍵問題之一。人口規模和人口結構的變化會直接影響住房、基礎設施、公共服務的需求和供給。在全國人口總量減少、流動人口規模擴大、省內流動增多的情況下，縣城人口變動的幅度也將更大。一方面，縣城人口平均規模擴大，另一方面，在讀小學生人數開始減少，未來縣城人口發展可能將呈現結構性擴張與收縮并存的復雜趨勢。縣城作為縣域城鎮化主要載體，雖因教育驅動型家庭遷移等因素實現人口規模擴張，但人口密度卻持續降低，致使基礎設施人均投入成本升高。全國人口自然增長率下降疊加鄉城人口外流，部分縣域出現持續性人口凈減少，直接導致住房空置率上升、公共服務設施利用率下降。縣域人口規模與結構的變動，導致人居環境優化的“基底”面臨波動，形成動態性、復雜性的治理問題。

土地資源存在一定錯配，利用效率需提升。城鄉二元土地制度與鄉城流動人口家庭決策的交互作用，使土地資源錯配成為縣域人居環境優化中的重要問題。城鄉二元土地制度結構導致土地在不同所有制之間的流動和轉換相對受限，縣城中存在不少“城中村”“城郊村”，土地性質混雜，宅基地上建商鋪、出租房的情況時常存在。縣城中還存在不少鄉鎮企業用地、違規小產權房等未確權或權屬不清的土地。這種情況導致產權糾紛較多、基礎設施建設滯后。現行城鄉二元土地制度下，不少鄉城流動人口一方面在縣城購置商品房，另一方面仍保留農村宅基地及承包地。甚至出現部分鄉城流動人口在大城市工作，而其在縣城和農村的住房都存在空置閑置的現象，造成土地資源的低效利用，也阻礙人居環境的優化。

住房與基礎設施存在老化情況，難以適應氣候條件、人口老齡化等變化。縣城人居環境改善還面臨既有住房與基礎設施的老化難以適應氣候變化、人口老齡化的問題，由此導致人居環境韌性不足與功能衰退。住房與基礎設施的老化不僅是物質空間衰退，更是縣城應對氣候變化、人口結構轉型能力提升的制約因素。縣城大量住房與基礎設施建成時間在2000年以前，建設標準低、材料性能差，難以抵御日益頻繁的極端天氣，如暴雨、洪水、臺風等，導致房屋損壞和安全隱患增加。縣城硬化地面占比較高，縣城的建成區綠化覆蓋率、建成區綠地率明顯低于城市，削弱了應對高溫干旱、城市內澇的自然調節能力，生態適應性不足。同時，人口老齡化使得老年人對住房的舒適性和安全性要求更高，但現有住房多缺乏電梯、無障礙通道等適老化設施，難以滿足人口老齡化條件下的人居環境需求。此外，一些縣城的基礎設施建設年代較早，管網老化、道路破損、公共設施陳舊等問題突出，制約人居環境質量的提升。一些縣城在快速城鎮化過程中，生態環境治理相對滯后，還存在水資源污染、空氣污染、垃圾處理能力不足等問題，這些問題不僅影響居民的生活質量，而且制約縣城經濟社會的可持續發展。

公共服務質量提升需求增加，但財政能力存在不足。縣城人居環境改善的重要問題之一，在于公共服務質量提升需求增加與財政收支缺口擴大的矛盾。一方面，縣域教育、醫療、文化、體育等公共服務設施設備不足、專業人才短缺，難以滿足居民日益增長的多元化需求，影響縣城的宜居性，削弱縣城的宜居吸引力。甚至在層級虹吸作用下，縣域中學的優質生源和優質師資不斷向更高層級的城市流動。另一方面，縣域地區生產總值的全國占比總體下降，縣域地方財政收支缺口擴大，對公共服務的財政投入能力受限，使得在提升公共服務質量方面面臨較大的資金壓力，制約人居環境的改善和提升。這一矛盾既是經濟問題，更是社會發展面臨的重要問題，直接制約公共服務供給能力與人居環境優化進程。

優化人居環境、促進縣城高質量發展的對策建議

分類優化：建立縣域人口動態監測系統，對不同人口類型的縣城分類實施差異化的人居環境優化策略。針對縣域人口規模與結構變動導致人居環境基底不穩定的問題，通過精準識別人口趨勢、分類實施差異化政策，實現人居環境優化與人口動態的良性互動。首先，建立基于多源數據融合的縣域人口動態監測系統，整合統計、公安、教育、醫療等部門數據，結合手機信令、能耗監測等新型數據源，動態追蹤人口規模、年齡結構、流動方向等關鍵指標，預測住房土地、基礎設施、公共服務的人居需求，判斷縣城人口發展趨勢與劃定縣城發展類型。其次，根據不同縣城類型的特點實施差異化的分類人居環境優化策略。對于人口收縮型縣城，聚焦“提質減量”，優化現有設施，避免資源浪費，推動存量空間精減更新，收縮建設邊界，優先改造老舊城區；對于人口擴張型縣城，強化“前瞻適配”，提前規劃基礎設施和公共服務，但要預防過度擴張風險，新建道路、管網采用模塊化設計，預留擴容接口；對于人口穩定型縣城，注重“品質升級”，實現精細化治理，保護歷史街區與地域文化景觀，提升城市管理與公共服務質量。

制度優化：利用縣城連接城鄉的優勢，突破城鄉二元土地制度影響，提高資源利用效率，推進人居環境優化。針對城鄉二元土地制度與鄉城流動人口家庭決策疊加導致的土地資源浪費問題，需以制度優化為邏輯，統籌推進土地管理創新、公共服務均等化與城鄉功能重構，構建集約高效、公平可持續的縣城人居環境優化機制。首先，制度優化應充分考慮縣城土地利用與管理的特殊性，連同城鄉，依據縣城人口流動趨勢和土地利用狀態，差異化配置新增建設用地指標，人口流入區優先保障產城融合用地，人口流出區嚴控增量、激活存量。通過科學規劃和合理引導，平衡土地開發與生態環境保護的關系，避免資源過度占用導致環境退化。其次，加強鄉城流動人口家庭權益保障。一方面，在保障鄉城流動人口家庭農村財產權的同時，使其平等享受縣城教育、醫療等公共服務；另一方面，建立自愿退出宅基地的市場化激勵機制，如宅基地退出與縣城保障房供給之間的聯動機制等。

空間優化：以縣城核心區為重點，以綠色基礎設施的建設與完善為抓手，通過住房與基礎設施的更新改造優化人居環境。針對縣城住房與基礎設施老化難以適應氣候變化、老齡化社會需求等問題，建議以空間優化為路徑，從“應急修補”轉向“系統重構”統籌空間資源配置與韌性功能升級，推進人居環境優化。首先，以縣城核心區為重點進行住房與基礎設施的更新改造。依托縣城核心區的區位優勢，盡量通過市場機制進行適老化、節能化、安全化更新改造。重點更新改造老舊的供水排水系統、道路橋梁等，提升其承載能力和安全性。其次，以綠色基礎設施的建設與完善為抓手提升人居環境品質。依托縣城的自然山水格局，建設和完善公園、綠地、綠道等綠色基礎設施，構建藍綠生態空間，提高縣城的生態空間品質。最后，保有制度與規劃的動態調整空間，構建空間利用的彈性與韌性。允許縣城根據人口變化調整用地性質，如將閑置商業、辦公樓、學校轉化為養老中心、公園綠地等公共設施，提升空間適配性。

品質優化：以財政支出精準化、公共服務市場化、優質公共服務共享化為路徑，充分利用已有基礎優化人居環境。針對公共服務質量提升需求增加與財政收支缺口擴大并存的矛盾，建議充分利用已有基礎，聚焦資源配置效率與服務質量升級，構建“低耗高質”的公共服務供給體系，推動人居環境品質優化。推動財政支出精準化，建立“需求導向型”投入機制。構建公共服務需求分級評估模型，按人口結構、空間分布等，動態調整教育、醫療、養老等領域資金分配權重，優化財政支出結構。激活公共服務市場化供給，釋放社會資本活力。通過特許經營、公建民營、購買服務、PPP等方式，吸引社會資本參與縣城公共服務供給，支持企業和社會組織參與教育、醫療、文化、養老等公共服務或半公共服務領域，滿足居民多樣化需求。促進優質公共服務線上共享，突破資源邊界壁壘。依托互聯網技術，加強在線教育平臺建設、推廣遠程醫療服務、發展線上文化服務，將大城市的優質公共服務資源共享到縣域，促進公共服務質量提升，優化人居環境，推動縣城可持續發展。

【注：本文系中國社會科學院首都治理研究院重大項目“中國式現代化進程中超大城市綠色更新的空間正義與協同治理研究”（項目編號：CASSICG25A001）、中國社會科學院國情調研重大項目“生態文明視角下可持續城市更新的地方實踐調研”（項目編號：2024GQZD009）和國家社會科學基金項目“氣候變化背景下城市空間治理范式轉型研究”（項目編號：24SGC006）階段性成果】

【參考文獻】

①方創琳：《中國新型城鎮化高質量發展的規律性與重點方向》，《地理研究》， 2019年第1期。

②王國霞、白之鈞、姬少偉：《城市人居環境與人口遷移互動效應研究》，《地理科學》，2024年第6期。

③王玉虎、張娟：《鄉村振興戰略下的縣域城鎮化發展再認識》，《城市發展研究》，2018年第5期。

④秦玉友、王玉姣、高凱歌：《人口變動下縣域“三類學校”建設的困境分析與破解思路》，《東北師大學報（哲學社會科學版）》，2024年第6期。

責編/于洪清 美編/楊玲玲

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