【摘要】黨的十八大以來，堅持依法治國與依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一日益成為建設(shè)社會主義法治國家的重要議題。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導地位、黨內(nèi)法規(guī)的法屬性、以人民為中心的共同追求，是二者能夠協(xié)同共進、有機統(tǒng)一的主要原因。依法治國與依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一，具體表現(xiàn)為二者相輔相成、相互促進、相互保障。進入新時代，推進依法治國與依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一，必須遵循“國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)”與“黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律”的基本原則，將二者的協(xié)同互動貫通到立法立規(guī)、執(zhí)法執(zhí)紀等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

【關(guān)鍵詞】依法治國 依規(guī)治黨 有機統(tǒng)一 【中圖分類號】D920 【文獻標識碼】A

將黨內(nèi)法規(guī)納入中國特色社會主義法治體系，統(tǒng)籌推進依法治國和依規(guī)治黨，是習近平法治思想的核心要義，也是建設(shè)社會主義法治國家的重要遵循。習近平總書記指出：“要堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，確保黨既依據(jù)憲法法律治國理政，又依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨、從嚴治黨。”①治國理政與管黨治黨具有相輔相成、協(xié)同共進的內(nèi)在關(guān)系。而堅持依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，正是筑牢二者關(guān)系、推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。在此背景下，圍繞依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的發(fā)展脈絡(luò)、重要內(nèi)涵與推進路徑展開研究具有重大的理論意義與實踐價值。

依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的發(fā)展脈絡(luò)

厘清依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的發(fā)展脈絡(luò)，是深刻把握其內(nèi)在邏輯與豐富內(nèi)涵的前提。自新中國成立到改革開放之前，這一階段的探索與實踐為如何正確處理黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系提供了寶貴經(jīng)驗與教訓。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導人民制定了“五四憲法”和國家機構(gòu)組織法、選舉法、婚姻法等一系列重要法律法規(guī)，初步建立起社會主義法制框架體系。而黨內(nèi)法規(guī)的產(chǎn)生早于國家法律，最早可以追溯到1921年《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》。新中國成立后，黨的任務(wù)從領(lǐng)導革命調(diào)整為建設(shè)國家，黨內(nèi)法規(guī)的重心也轉(zhuǎn)向加強黨的領(lǐng)導、推進自身建設(shè)等事項。但在這一時期的實踐中黨的政策、黨內(nèi)法規(guī)等規(guī)范性文件發(fā)揮著更重要的作用，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系沒有得到足夠重視，一定程度上損害了國家制度體系。

在深刻反思歷史經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上，全面加強法制建設(shè)成為改革開放時期的主要任務(wù)。鄧小平同志在《解放思想，實事求是，團結(jié)一致向前看》的講話中強調(diào)“必須加強法制”，提出“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”的十六字方針。在此基礎(chǔ)上，依法治國在1997年黨的十五大被確定為黨治國理政的基本方略，并于1999年由《憲法修正案》確立為憲法的基本原則。隨著依法治國理念不斷深化，依法執(zhí)政也成為黨治國理政的基本方式，執(zhí)政黨的內(nèi)部規(guī)范與國家法律的關(guān)系成為重要問題。在前述講話中，鄧小平同志已經(jīng)指出“沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障”，為黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系定下基調(diào)。1992年黨的十四大將黨內(nèi)法規(guī)寫入黨章，從黨內(nèi)根本大法的層面確認了黨內(nèi)法規(guī)概念。依法治國與黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)在改革開放后取得的地位和成就，體現(xiàn)出中國共產(chǎn)黨管黨治黨與治國理政的規(guī)范化、制度化。

黨的十八大以來，依法治國與黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)被置于國家現(xiàn)代化進程中更為核心的位置，二者共同構(gòu)成中國特色社會主義法治體系的重要內(nèi)容，依法治國與依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一也日益成為建設(shè)社會主義法治國家的核心議題。黨的十八大提出全面推進依法治國的戰(zhàn)略任務(wù)后，黨的十八屆四中全會進一步研究了全面推進依法治國的若干重大問題，明確提出建設(shè)中國特色社會主義法治體系與建設(shè)社會主義法治國家的總目標，標志著依法治國基本方略的深化與完善。這次會議將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入中國特色社會主義法治體系，確立了黨內(nèi)法規(guī)在建設(shè)社會主義法治國家進程中的重要地位。隨后，以習近平同志為核心的黨中央在全面依法治國、全面從嚴治黨的實踐中把黨內(nèi)法規(guī)同法治相結(jié)合，提出“依規(guī)治黨”這個原創(chuàng)性概念。黨的十九大報告將堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一作為堅持全面依法治國的重要內(nèi)容，為認識和處理依法治國與依規(guī)治黨的關(guān)系提供了重要遵循。

回顧歷史進程，依法治國與依規(guī)治黨關(guān)系的變遷，反映出中國共產(chǎn)黨對治國理政與管黨治黨規(guī)律認識的深化，體現(xiàn)出法治在推進中國式現(xiàn)代化進程中的重要意義。

堅持依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的重要內(nèi)涵

國家法律與黨內(nèi)法規(guī)分別屬于國家制度與黨的制度兩個層面，理解依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的重要內(nèi)涵，需要首先闡明二者能夠協(xié)同互動的主要原因，然后分析其有機統(tǒng)一的具體表現(xiàn)形式。國家法律與黨內(nèi)法規(guī)能夠有機統(tǒng)一的主要根據(jù)，在于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導地位。不同于西方多黨輪流執(zhí)政下的“黨國分離體制”，中國共產(chǎn)黨經(jīng)過歷史考驗、基于人民選擇取得了長期執(zhí)政地位，政黨在法治秩序中起到主要作用。②

國家法律與黨內(nèi)法規(guī)能夠有機統(tǒng)一的重要前提在于黨內(nèi)法規(guī)具有法的屬性。在認同黨內(nèi)法規(guī)具有法的屬性的學者看來，黨內(nèi)法規(guī)屬于軟法的范疇。軟法是一定人類共同體制定或認可的規(guī)范共同體組織和共同體成員的行為規(guī)則，其作為由人制定、具有外在約束力的行為規(guī)則具備法的屬性，在現(xiàn)代社會中廣泛存在。③然而，從法律多元主義的視角把黨內(nèi)法規(guī)視為軟法，不能凸顯黨內(nèi)法規(guī)區(qū)別于行為規(guī)范等其他軟法的特征。黨內(nèi)法規(guī)不僅在規(guī)范內(nèi)容上不同于其他軟法，而且在適用范圍上具有溢出效應(yīng)，④在實際運行中可能影響黨組織和黨員以外的主體。這種特殊的法的屬性既是國家法律與黨內(nèi)法規(guī)得以有機統(tǒng)一的重要前提，又是二者協(xié)同互動進程中必須予以關(guān)注的重點。

國家法律與黨內(nèi)法規(guī)能夠有機統(tǒng)一的價值基礎(chǔ)在于二者對以人民為中心的共同追求。全面推進依法治國以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點和落腳點。這不僅意味著國家法律要反映人民意志、得到人民擁護，更要求法治建設(shè)遵循為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民的核心要旨。與此相應(yīng)，黨內(nèi)法規(guī)作為黨的意志的規(guī)范表達，直接體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興的初心使命。中國共產(chǎn)黨根基在人民、血脈在人民、力量在人民，黨內(nèi)法規(guī)的完善與發(fā)展遵循站穩(wěn)人民立場、以人民為中心、全心全意為人民服務(wù)的價值取向。盡管分屬不同層面的制度，但國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的共同追求，使二者得以統(tǒng)一于中國特色社會主義法治體系。

依法治國與依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一主要表現(xiàn)為二者相輔相成、相互促進、相互保障。依法治國與依規(guī)治黨如鳥之兩翼、車之兩轍，共同構(gòu)成建設(shè)社會主義法治國家的制度基石與動力源泉。國家法律關(guān)注經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明等領(lǐng)域，依規(guī)治黨偏重黨的領(lǐng)導、執(zhí)政與自身建設(shè)，二者從不同側(cè)面為社會主義法治國家提供主要制度供給。在此基礎(chǔ)上，依法治國涉及立法、執(zhí)法、司法、守法等動態(tài)運行環(huán)節(jié)，依規(guī)治黨涉及立規(guī)、執(zhí)紀、監(jiān)督、遵紀等動態(tài)治理階段，各個環(huán)節(jié)與階段彼此銜接、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，為社會主義法治國家建設(shè)提供持續(xù)動力。

依法治國與依規(guī)治黨互相推動、彼此促進，形成雙向賦能的良性互動關(guān)系。全面推進依法治國通過弘揚法治精神、建設(shè)法治文化增強全民法治觀念，進而推動全體黨員遵規(guī)學規(guī)守規(guī)用規(guī)，確保黨內(nèi)法規(guī)得到貫徹執(zhí)行。⑤黨員樹立法治意識后，又能作為模范帶動民眾成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者。此外，依法治國的概念形成與具體實踐早于依規(guī)治黨，產(chǎn)生的成熟經(jīng)驗可以為其提供重要參考。黨內(nèi)法規(guī)也可以通過在特定領(lǐng)域或區(qū)域先行先試，為國家法律的制定與完善探索路徑、積累經(jīng)驗。

依法治國與依規(guī)治黨互為依托、彼此支撐，共同構(gòu)成相互保障的有機整體。全面推進依法治國旨在構(gòu)建科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法的法治秩序，為依規(guī)治黨提供穩(wěn)定的外部環(huán)境與堅實的制度基礎(chǔ)。而黨的領(lǐng)導貫穿依法治國的全過程和各方面，通過依規(guī)治黨推進管黨治黨的規(guī)范化、法治化，有助于確保黨組織與黨員始終在法治軌道上行使權(quán)力、履行職責，為全面推進依法治國提供重要保障。

堅持依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的推進路徑

如何推進依法治國與依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一，是建設(shè)中國特色社會主義法治體系與社會主義法治國家的關(guān)鍵問題，直接關(guān)系到中國共產(chǎn)黨能否履行好執(zhí)政興國的重大使命、能否確保黨和國家的長治久安、能否最終實現(xiàn)中華民族偉大復興。為此，必須遵循“國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)”與“黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律”的基本原則，將二者的有機統(tǒng)一貫徹到立法立規(guī)、執(zhí)法執(zhí)紀等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)，體現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)不能同憲法和法律相抵觸。《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，《中華人民共和國憲法》也要求“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律”，二者共同構(gòu)成國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)原則的規(guī)范根基。如果黨內(nèi)法規(guī)與國家法律發(fā)生沖突矛盾，必須認定與法律相沖突的黨內(nèi)法規(guī)無效。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，即黨內(nèi)法規(guī)同憲法和法律不一致的由中央責令改正或者予以撤銷。這一條款為國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)原則提供了制度保障。有學者認為黨內(nèi)法規(guī)與國家法律分屬不同性質(zhì)的規(guī)范體系，難以比較二者位階高低，因此國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)的表述值得商榷。⑥這種觀點正確指出黨內(nèi)法規(guī)與國家法律屬于不同層面的制度，但忽略了不同性質(zhì)的規(guī)范體系在實際運行中仍然可能產(chǎn)生沖突，應(yīng)當根據(jù)憲法與黨章的規(guī)定，確定國家法律在效力上的優(yōu)先性。

黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律，體現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)對黨組織與黨員設(shè)定更嚴格的行為標準。黨規(guī)嚴于國法并非與國法相抵觸，而是在憲法和法律劃定的范圍內(nèi)對黨組織和黨員提出更高的要求。對于這個原則的正當性，學界主要通過以下理論視角予以論證：一是同意理論，將黨員加入黨組織視為對黨的階級屬性、根本宗旨、奮斗目標的認同，和對放棄部分公民權(quán)利與自由、增持附加義務(wù)的同意；⑦二是特別權(quán)力關(guān)系理論，認為執(zhí)政黨與黨員的關(guān)系具有特別權(quán)力關(guān)系的基本特征，黨組織作為特別權(quán)力主體對黨員具有特定的支配權(quán)力；⑧三是無產(chǎn)階級政黨的先進性理論，主張無產(chǎn)階級政黨的先進性，決定規(guī)制其行為的黨內(nèi)法規(guī)要比國家法律更嚴格。⑨這些理論為黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律原則提供學理支撐，也明確黨規(guī)法規(guī)嚴格要求的界限。

在立法立規(guī)環(huán)節(jié)，推進依法治國與依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一。首先，需要加強頂層設(shè)計，統(tǒng)籌部署國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的制定。在現(xiàn)有法治模式下，管黨治黨與治國理政存在交叉，事前統(tǒng)籌規(guī)劃立法立規(guī)，能夠從源頭避免國家法律與黨內(nèi)法規(guī)產(chǎn)生沖突。黨務(wù)和政務(wù)重疊時，可以通過黨委、政府聯(lián)合發(fā)文的形式進行規(guī)制，形成黨內(nèi)法規(guī)與國家法律互聯(lián)互通的局面。⑩對于不具備制定法律客觀條件的特定領(lǐng)域，可以制定黨內(nèi)法規(guī)先行先試，等待條件成熟、經(jīng)過實踐檢驗后再轉(zhuǎn)化為國家法律。其次，不同時期制定的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律可能存在沖突，或者由于外部條件變化等原因產(chǎn)生新的矛盾，需要通過健全黨內(nèi)法規(guī)與國家法律備案審查銜接聯(lián)動機制予以化解。

在執(zhí)法執(zhí)規(guī)環(huán)節(jié)，推進依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的重點在于，健全執(zhí)法執(zhí)紀有效銜接機制，確保國家法律與黨內(nèi)法規(guī)統(tǒng)一實施。新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》將執(zhí)紀執(zhí)法貫通列為黨的紀律處分工作的重要原則，體現(xiàn)在紀檢監(jiān)察實踐的各個方面。其一，紀委監(jiān)委合署辦公體制整合了紀律檢查與國家監(jiān)察的職能，為執(zhí)紀執(zhí)法貫通提供堅實的組織基礎(chǔ)。其二，刑事訴訟法對證據(jù)的標準和要求，被全面適用于監(jiān)察調(diào)查的各環(huán)節(jié)，保障執(zhí)法執(zhí)規(guī)過程中證據(jù)的有效銜接。其三，對違法違紀黨員施加相互匹配的法律制裁與黨紀處分，確保責任追究的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。應(yīng)當參照紀檢監(jiān)察領(lǐng)域的執(zhí)法執(zhí)紀有效銜接機制，在其他重要領(lǐng)域推進依法治國與依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一。

【注：本文系國家社會科學基金重大專項“以制度建設(shè)為主線推進全面深化改革研究”（項目編號：24ZDA002）階段性成果】

【注釋】

①《習近平談治國理政》（第四卷），北京：外文出版社，2022年，第288頁。

②強世功：《從行政法治國道政黨法治國——黨規(guī)和國法關(guān)系的法理學思考》，《中國法律評論》，2016年第3期。

③姜明安：《軟法的興起與軟法之治》，《中國法學》，2006年第2期。

④張立偉：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的正當性論證》，《中國法律評論》，2018年第1期。

⑤沈國明：《論依法治國、依法執(zhí)政、依規(guī)治黨》，《東方法學》，2017年第4期。

⑥伊士國、郭子夢：《論黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)》，《河南社會科學》，2025年第2期。

⑦張海濤：《“黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律”的理論反思與正當性闡釋》，《社會主義研究》，2019年第5期。

⑧徐小慶：《論“特別權(quán)力關(guān)系理論”視角下執(zhí)政黨組織與黨員關(guān)系》，《政治學研究》，2015年第6期。

⑨梅萍、張凡：《“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”的理論依據(jù)與執(zhí)行特征》，《學習與實踐》，2017年第3期。

⑩張文顯：《堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一》，《政治與法律》，2021年第5期。

責編/孫垚 美編/陳媛媛

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