【摘要】典型城市更新行動取得良好經濟效益和社會效益，能夠發揮促轉型、穩增長、強投資和惠民生的重要作用。滬穗深在城市更新中形成的建章立制、規劃統籌、簡政放權、投融資模式、實施土地市場一二級聯動、創新靈活供地等方式，探索出多種類型的更新途徑，其推動城市轉型發展等經驗做法，對我國“十五五”時期持續深化城市更新行動具有重要推廣價值。

【關鍵詞】城市更新 政府 經營主體 社會治理 【中圖分類號】F299.2 【文獻標識碼】A

城市更新行動，本質上是城市空間的二次開發過程，是城市發展模式由增量擴張轉向存量提質的內在要求，旨在實現城市空間重構、功能迭代與價值提升。2025年5月，《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于持續推進城市更新行動的意見》指出：“實施城市更新行動，是推動城市高質量發展、不斷滿足人民美好生活需要的重要舉措。”①2025年7月，中央城市工作會議指出：“精心培育創新生態，在發展新質生產力上不斷取得突破；依靠改革開放增強城市動能，高質量開展城市更新，充分發揮城市在國內國際雙循環中的樞紐作用。”②城市更新將成為今后城市發展的主旋律。基于此，系統總結國內外城市更新的成功經驗和典型做法，有助于提升我國城市更新工作的科學性、精準性和系統性。

國外城市更新的典型經驗

美國的“紐約模式”：強化規劃和制度建設。作為現代城市規劃體系的先行者之一，紐約城市更新歷史悠久，典型代表包括哈德遜廣場、時報廣場等經典案例，經驗主要體現在三個方面：建立制度化的空間規劃管理體系。自1916年出臺全美第一部綜合性區劃條例《紐約市1916版區劃條例》以來，紐約持續推進規劃制度創新，不斷完善分區管理、用途控制和開發強度調節機制，確保城市空間演進與戰略目標相一致。建立激勵相容的開發權配置機制。鼓勵社會資本參與提供公共產品，對依法依規提供公共空間的開發商給予額外樓宇面積、容積率等獎勵，進而引導其投資建設公共設施或開放空間，形成“政府引導+市場主導”的合作格局。制定“棕地”治理與再開發機制。治理因環境污染而造成的“棕地”（美國環保局定義：指被拋棄、閑置或低度利用的工業或商業廢棄地），規定從地塊識別到后期監測評價的全套再開發流程，對城市“棕地”進行長期污染治理與生態修復，為提升城市土地使用安全性與環境質量提供制度支撐。

英國的“倫敦模式”：文化遺產保護與產業升級融合。倫敦在城市更新中注重平衡歷史文化遺產保護與城市活力重塑，形成“以文化為媒介、以創新為驅動”的空間再生產機制，起到“騰籠換鳥”的效果，這方面的經驗主要包括三個方面：首先，重視存量改造。強調對歷史街區、傳統建筑的保護性改造，倡導“微更新”理念，避免大拆大建對城市肌理的破壞，體現城市延續性與空間認同感。其次，注重培育創意產業，推動產業融合。倫敦西區依托大型劇院開展文藝創作生產，開發“夜間經濟”業態；倫敦東區利用空置舊廠房發展文化創意產業，同時規劃建設“東倫敦科技城”。再次，實行靈活的土地用途調整機制。在一定權限范圍內允許土地規劃用途直接轉換，以此推進城市更新項目開發利用。例如，在倫敦東區，該機制有效促進新住宅區開發活動，既提升城市更新項目的靈活性，又帶動當地經濟發展。

日本的“東京模式”：交通發展導向與“站城一體化”。東京是運用交通導向型發展模式（TOD）實施城市更新的典型代表，相關制度日趨成熟，經驗主要包括三個方面：不斷完善以軌道交通為核心的公共交通體系。重點對中心城區站點實施更新升級，新宿、池袋等樞紐站點的客流集散能力顯著增強，已形成由市郊鐵路、新干線、地鐵等構成的多層次軌道交通網絡。實行商住混合與“站城一體化”開發模式，將軌道交通站點區域用于建設寫字樓、學校、醫院等商業和公共設施，通過增修車站或換乘站、建設通勤通道等方式，為上班族、學生等提供便利。社會化融資解決難題。為解決權益人較多、產權關系復雜的問題，東京都政府引入政府和社會資本合作（PPP）模式，通過聯合開發理順權益關系，依據立法構建城市公共利益、開發單位和小業主三方均衡收益機制。

國內城市更新的實踐探索

上海：政府主導的多方協同。目前上海城市更新行動進入城市管理精細化階段，其目標是建設“全球城市”和“有溫度的城市”，主要做法包括四個方面：其一，強化頂層設計引領與制度支撐作用。上海市政府將“推動城市更新”納入《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》，先后出臺《上海市城市更新條例》《上海市城市更新指引》《上海市城市更新規劃土地實施細則（試行）》《2025年上海市城市更新規劃資源行動方案》，建立“更新評估—實施計劃—全生命周期管理”的工作流程，以確保政策落地和執行連續性。其二，構建多層級聯動的城市治理結構。設立市級工作領導小組進行統籌協調，探索形成“政企合作、市區聯動、區級主導”的協同架構，依托專業機構搭建技術總控平臺，有效提升多地塊、多產權主體和多部門間的協調效率。其三，推動資金渠道多樣化與風險防控機制建設。上海市政府整合土地出讓收益、公有住房處置收入及財政撥款等多樣資金渠道，設立專項基金，定向支持歷史風貌區更新與片區基礎設施升級。其四，實行由“拆改留”轉向“留改拆”的舊城改造模式。以保留、利用、提升為主，統籌實施地上和地下空間全要素管控，推動區域整體更新。

深圳：強區放權與企業助力產城融合。深圳已實現從傳統“舊城改造”向系統性“城市更新”轉型，并在政策機制、治理模式和產業協同方面積累諸多創新經驗。構建科學精細的政府調控體系。通過推行“強區放權”，將項目審批權主體由市級規劃部門下放至區級規劃部門，探索建立“區級—片區級—更新單元”三級管控體系，提升審批效率與屬地管理能力。積極先行先試，獲準開展多項土地管理探索。率先開展二三產業混合用地改革，鼓勵盤活利用存量工業用地，探索破解規劃調整、供地機制、收益分配等制約瓶頸。注重發揮經營主體的積極性。堅持政府統籌前提下的市場化運作模式，實行一二級土地市場聯動開發。采取全面協議供地模式，對自主改造的更新項目，允許通過補繳地價方式進行土地出讓，明確經營主體的成本邊界和回報預期。強化公共利益導向。堅持優先落實公共設施用地的原則，推行“以量換地”與“減量換地”機制，支持在項目中增加公共綠地、開放空間等，推動公共利益空間與開發利益空間的協同配置，以實現社會效益與經濟效益的雙贏。

廣州：“政府—企業—居民”多方協作。廣州市作為“城市更新助力廣東高質量發展”的推廣點，其城市更新行動已經取得較為顯著的成效。建立健全城市更新政策體系。探索構建城市更新行動“1+1+N”（總體實施意見、專項工作方案、配套政策文件）政策框架，重點推進“三舊”改造、“三園”功能轉型、“三亂”整治等城市更新重點工作，實現更新治理政策的系統化與協同化。以主導產業驅動“產城融合、職住平衡”發展。劃定三大城市更新產業圈層，設置產業建設量占比剛性約束，堅持“去房地產化”導向，大力盤活低效用地，引進科技、文創、現代服務業等優質產業，重構城市空間與經濟結構的協同關系。創新土地更新與補償機制。積極鼓勵采取“先收購、后回購”補償模式，推進“城中村”等區域全面改造，針對“工改工”“工改商”等不同改造類型，制定差異化土地出讓金繳納與政府收儲補償標準，實現城市更新過程中政策與市場的精準對接。提出“中改造”新操作思路。相較于精細化、小尺度的“微改造”，“中改造”思路聚焦成片街區或功能組團，兼顧歷史文脈延續與城市功能提升，有效拓展傳統城區的再開發空間。③鼓勵公眾參與。將公眾參與貫穿改造規劃、決策、實施與管理的全周期，通過問卷調查、意見征集會等多種渠道，促進城市治理模式由“單一主導”向“多方共治”轉型。

我國城市更新行動中面臨的難題

城市更新行動中的實際操作與當前土地管理規定之間，存在若干適應性問題。首先，集體土地流轉為國有用地的法定程序問題。依據《中華人民共和國土地管理法》及《中華人民共和國城鄉規劃法》相關規定，農村集體土地流轉為住宅或商業用途的國有土地時，必須完成國有土地征收程序，然后在土地公開市場進行“招拍掛”。在這種情況下，土地一二級市場缺乏聯動，土地占補的“循環”在一定程度上容易推高地價、加大開發成本。其次，老城區更新改造中土地確權難。由于歷史檔案缺失、權屬憑證多樣化（如早期房契、單位分配證明）等遺留問題，導致土地和房屋權屬復雜、依據缺乏統一規范，為土地確權工作帶來一定難度。再次，現行規劃體系對存量用地功能調整存在剛性約束。現行土地利用總體規劃、城市規劃與城市更新用地單元規劃之間，均對土地指標的使用和功能安排制約較多，導致在具體更新單元功能“落地”時缺乏必要彈性空間。

稅收政策銜接不足，推高企業稅費負擔。其一，土地增值計稅基數失衡。城市更新項目的土地，很多是早期的協議出讓用地因原始地價偏低，而改造后物業價值大幅提升，導致虛增計稅基數。其二，成本抵扣不充分。拆遷補償等實際支出（補償給原住戶的各種費用），在稅務核算時，容易因為票據不完整而出現增值稅抵扣鏈條斷裂，導致難以全額抵扣，進一步虛增了應納稅增值額。其三，預繳清算機制（先按預估收入繳稅后期結算）易產生稅款差額。更新改造項目進入銷售環節時，需按預售收入預繳稅款（定金稅），而最終清算時可能因成本票據不全導致補繳高額稅款。這使得城市更新項目相較于普通開發項目，實際稅負率可能高出10—15個百分點。其中土地增值稅（按增值額累進征稅）占比尤為突出，廣州、深圳地區的企業數據顯示，該稅種占總稅負50%—70%。亟待通過歷史成本追溯、動態稅率調節等方式，適度讓利于企業，以保障城市更新行動的可持續性。

資金平衡存在難題，直接影響城市更新行動的進程。城市更新中的資金問題是政府關注的重點，直接影響舊城改造進程、新項目開工建設，主要原因包括兩個方面：一方面，拆遷安置量龐大。城市更新作為一項系統性、長期性的復雜工程，涵蓋拆遷、安置、改造、重建等多個環節，資金需求大且回報周期相對較長，資金壓力較大。另一方面，城市更新的短期經濟回報較為有限，資金收支難以實現均衡。以廣州市為例，廣州市城市更新任務主要由區級政府承擔，部分老城區如海珠、荔灣等更新任務繁重，財政壓力顯著加大，影響更新改造的整體推進節奏，需要進一步制定更恰當的措施來解決資金難題。

城市更新法規“缺位”，法治化探索有待加強。一方面，在利益協調機制上存在規則缺位，多方主體博弈缺乏法定框架約束。實踐中頻繁出現“只要一戶不同意，舊改項目就‘停擺’”的尷尬局面；另一方面，困難群體權益保障體系尚不完善，受限于信息獲取能力與議價地位，低收入居民在補償協商中容易處于結構性不利地位，其合法權益難以獲得充分保障。因此，明確城市更新中的收益平衡點，是一個關鍵問題。值得注意的是，深圳通過立法創新已形成突破性探索，在2021年3月1日起就實施《深圳經濟特區城市更新條例》，該條例提出，其中舊住宅區所在地塊，應當經專有部分面積占比百分之九十五以上，且占總人數百分之九十五以上的物業權利人同意。在一定程度上，這一表決機制破解協商僵局，為合法合理解決“搬遷難”問題做出重要嘗試。同時加強對困難群體的權益保護，建立差異化搬遷補償標準（如條例第三十四條明確“政策性住房原則上采取產權置換方式，補償與被拆除住房產權限制條件相同的住房”），這些制度設計為平衡更新效率與社會公平提供可復制的法治樣本。當前亟需在總結地方立法經驗基礎上，構建全國統一的利益平衡基準線，重點完善困難群體參與式決策機制與補償兜底條款。

國內外經驗對我國實施城市更新行動的啟示

建章立制，加強與各類城市規劃的緊密銜接。城市更新是對城市進行有目的的改造、提升的行動。明確城市功能定位。根據城市發展的階段性目標，及其在國家和區域發展格局中的地位和作用，突出核心功能，有序疏解非核心功能，避免“千城一面”“為更新而更新”等問題。在尊重城市發展規律的基礎上，確立城市更新總體目標與整體發展規劃。完善規劃體系。堅持“一張藍圖繪到底”，既有城市總體規劃，又有城市更新專項規劃；對于舊小區、舊廠房等重點更新板塊，還需要制定詳細規劃，確保規劃落地。樹立城市更新“全周期管理”理念，遵循全國國土空間總體規劃，建設覆蓋城市樓宇、公共空間、地下管網等要素的“一張圖”數字化平臺，推動城市更新管理與城市運行治理的深度融合。以法律法規作為保障。城市更新單元是城市更新實施的基本單位，在不違背國土空間總體規劃對用地類型的控制性要求的前提下，確立城市更新單元的法律地位，明確其作為實施載體的規劃調整權限邊界；建立彈性審批機制，對符合產業發展導向的功能變更設置“負面清單+承諾制”審批流程；配套爭議解決機制，包括產權異議的行政裁決程序和開發主體的退出補償規則，形成從規劃編制到實施監管的全鏈條法律支撐體系。

統籌規劃，形成政府和市場良性互動局面。在城市更新中，市場優勢在于精準把握市民需求，實現項目的專業化運作。政府作為公共利益的代表，具有制定技術標準、監督項目實施等職能，并提供必要的政策支持。首先，運用系統思維，以系統思維推進城市更新工作。統籌城市發展的短期利益和長期利益，出臺支撐城市更新各個環節的配套政策，形成比較完備的政策體系。其次，簡政放權，優化審批程序。整合優化各級政府審批權限，并通過審批事項權責清單進行明確，保持各級政府城市更新政策和標準的統一，建立城市更新全流程網上申報管理系統。再次，激發經營主體參與積極性，拓展多樣化融資渠道。通過城投公司、城市開發公司等多種融資渠道和企業化管理模式，確保城市更新的連續性和持久性。進一步以政府和社會資本合作（PPP）為突破口，廣泛吸引專業開發商、綜合運營商及解決方案供應商等多方主體參與。

創新方式，探索多種類型的城市更新途徑。實現土地市場一二級聯動，創新靈活供地方式。借鑒廣州和深圳做法，在城市更新的土地供應環節嘗試采取“前期商定、協議出讓”的方式進行城市更新類項目供地，實現土地市場的一二級聯動，對企業前期進行的具有“公益屬性”的工作予以一定程度的補償和激勵。探索多種類型的城市更新途徑。盤活閑置廠區、老舊建筑、工業廠房，探索“工改工”“工改保（保障性住房）”“工改商住”等多種類型的改造升級項目，構建兼具產業功能、公共服務與文化特色的專業樓宇、特色街區，推動城市空間從單一功能向綜合集成轉變。優先保障公共利益。在用地與建設環節中明晰城市更新項目的公共貢獻要求，通過法定配建比例或協議約定方式，確保公益性設施的空間預留與資金保障。

把握趨勢，借助城市更新推動城市轉型發展。其一，推動城市更新理念向精細化轉型。精細化強調以提升市民生活體驗為核心，④精準對接市民最現實、最迫切需求，通過解決問題切實增強市民獲得感。在實踐中依據城市規劃定位及財政承受能力分類施策，對適宜保留修繕的城市建筑及設施，主要采取“對癥下藥”的“微更新”“中改造”方式，對市政建設中存在的明顯短板，或嚴重影響市民生活的區域，則推進重點開發或集中整治。其二，推動城市更新方案向智慧化轉型。隨著城市更新行動與智慧城市建設深度融合，新一代信息技術在城市更新中的應用場景持續拓展。在規劃層面，已有城市運用遙感、地理信息系統（GIS）實現功能分區精確定位，依托人工智能（AI）和機器學習等技術自動識別待改造區域，并對不同更新方案的經濟效益與環境影響進行數字化仿真。在城市管理領域，多地通過“城市大腦”平臺集成智慧交通、智慧醫療、智慧商業、智慧物流等典型應用，同步推進5G、新能源充電樁、工業互聯網等新型基礎設施建設。其三，推動城市更新活動向“產城化”轉型。城市更新活動涵蓋規劃設計、工程建設、綠色建材等全產業鏈，城市更新項目后期還將衍生物業管理、設施運維等配套服務產業。其四，推動城市更新活動向人文化轉型。在實踐中，通過三個維度實現人文價值轉化：在空間維度上，對歷史建筑、傳統街巷等文化載體，實施“針灸式”更新，在保留歷史原真性的同時，活化城市記憶；在功能維度上，對具有歷史價值的老廠房、舊街區，采用“修舊如舊”方式，將其轉化為文化創意園區、博物館或特色文化業態街區，既保留城市的歷史肌理，又賦予其新的功能與活力；在參與維度上，建立“規劃師—居民—商戶”協同機制，多策并舉激發各類經營主體活力⑤，使更新成果服務于市民文化需求。

（南開大學經濟學院博士研究生張正佳，對本文亦有貢獻）

【注：本文系國家社會科學基金重點項目“生態位視域下現代化城市發展動力及空間形態演化研究”（項目編號：24AJY018）及天津津市哲學社會科學規劃項目“生態位視域下京津同城化發展動力與實施路徑研究”（項目編號：TJYJQN24-001）研究成果】

【注釋】

①《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于持續推進城市更新行動的意見》，新華社，2025年5月15日。

②《中央城市工作會議在北京舉行 習近平發表重要講話》，新華社，2025年7月15日。

③趙雨亭：《新時代城市更新的三個維度》，《人民論壇·學術前沿》，2022年第1期。

④李麟學：《城市公共空間精細化治理模式探討》，《人民論壇》，2021年第13期。

⑤陳勁、李根祎：《加快形成新質生產力背景下國家創新體系重塑與發展舉措》，《創新科技》，2024年第5期。

責編/謝帥 美編/王夢雅

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